Проблемы формирования Перечня работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капстроительства
03.12.2009 — 13:39
Экспертами Ассоциации строителей России подготовлена Аналитическая справка по вопросу о формировании Перечня работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Федеральный закон № 148-ФЗ, отменяя систему государственного лицензирования, предусматривает передачу саморегулируемым организациям, объединяющим индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих работы по строительству, проектированию и инженерным изысканиям, функции по выдаче разрешений на осуществление строительной деятельности.
Схема допуска на рынок участников строительной деятельности, установленная ст. 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона № 148-ФЗ), выглядит следующим образом:
1) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Минрегион России – См. Постановление Правительства РФ от. 19.11.2008 г. № 864 «О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля
2) общее собрание членов саморегулируемой организации определяет те из видов работ, входящих в данный перечень, которые «относятся к сфере ее деятельности»;
3) при вступлении лица в саморегулируемую организацию последняя выдает ему «свидетельство о допуске» к тем или иным видам работ, влияющим на безопасность объектов капитального строительства, «решение вопросов по выдаче свидетельства о допуске к которым отнесено общим собранием членов саморегулируемой организации к сфере деятельности саморегулируемой организации»;
4) о выдаче указанного свидетельства саморегулируемая организация уведомляет орган по надзору за саморегулируемыми организациями (Ростехнадзор), который отражает эти сведения в государственном реестре.
Как на этапе принятия указанного выше федерального закона, так и в последующем экспертами высказывались обоснованные сомнения в правильности установления данного механизма, со ссылками, в том числе, на следующие основания.
Во-первых, описанная схема допуска на строительный рынок не вполне соответствует общепринятым как в мировой, так и российской практике механизмам саморегулирования, когда членство в СРО дает право на занятие определенным видом деятельности, в данном случае строительной, содержание которой, хотя и в самом общем виде, но описано в Градостроительном кодексе Российской Федерации, а не выполнение каких-либо видов конкретных строительных работ. При этом сама саморегулируемая организация определяет условия и показатели такого соответствия.
Во-вторых, определяя сферу деятельности СРО через определенный набор работ, «влияющих на безопасность» объектов капитального строительства, законодатель игнорирует общепризнанный в теории и практике саморегулирования принцип, согласно которому саморегулируемые организации отвечают, главным образом, за качество работ, выполняемых их членами, тогда как вопросы, связанные с безопасностью этих работ, относятся к сфере ответственности государства. В связи с этим, весьма сомнительной представляется и возможность достижения саморегулируемой организацией, отвечающей лишь за работы, влияющие на безопасность объектов капитального строительства, одной из основных целей, стоящих перед СРО строительного комплекса в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 55.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации – повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
В-третьих, совершенно не ясны критерии, по которым выделяются «виды работ, влияющие на безопасность объектов капитального строительства». Даже если не обращать внимания на крайне неудачную и странную, по мнению многих экспертов, терминологию, все равно трудно однозначно определить, каков механизм «влияния» конкретного вида работ на безопасность здания или сооружения.
Представляется, что в такой постановке речь скорее может идти о «работах, нарушение установленных правил производства которых способно причинить ущерб жизни и здоровью людей, имуществу, экологии и другим охраняемым законодательством объектам». То есть, не сами по себе работы «влияют» на безопасность, а нарушение их производства может повлиять на указанные отношения. Но тогда необходимо выделять только те работы, правила безопасного производства которых нормативно определены (в технических регламентах, национальных стандартах, сводах правил и т.п.). При этом совершенно очевидно, что выполнение любого вида работ в соответствии с нормативными требованиями в принципе не способно «повлиять» на безопасность строительного объекта.
Что касается авторов указанного перечня, то за основу они приняли соответствующие виды строительных работ, указанные в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП). При этом не было, вероятно, учтено, что сфера применения ОКДП и решаемые на его основе задачи, что непосредственно указано во введении в этот классификатор (пункт 2), совершенно иные. ОКДП можно в данном случае использовать лишь как некоторую вспомогательную информационную систему, основу для выделения массива видов работ, которые в последующем необходимо классифицировать уже по иным критериям, выделяя виды, «влияющие на безопасность объектов капитального строительства», с учетом указанного выше.
В-четвертых, изложенный законодателем подход предполагает установление соответствующим федеральным органом исчерпывающего перечня видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства. Из требований закона вытекает, что этот орган обязан однозначно определить и мотивированно обосновать: какие виды работ влияют на безопасность, а какие нет.
Представляется, что эта задача трудноразрешима. Так, если анализировать номенклатуру работ в области строительства (в соответствии с классификатором, использовавшимся при лицензировании в строительстве, ОКДП, ОКВЭД или практически любой другой классификацией), то становится очевидным, что почти все из них могут при тех или иных условиях «влиять на безопасность» объекта капитального строительства. С большими оговорками к исключениям могут быть отнесены лишь некоторые подвиды отделочных и электромонтажных работ, работы по благоустройству территории, санитарно-технические работы (в узком смысле этого слова).
Кроме того, даже общий анализ любого классификатора показывает, что любой перечень видов работ, влияющих на безопасность в строительстве, является крайне лабильным в зависимости от инноваций в технологиях строительства. В этом смысле Федеральный закон № 148-ФЗ навязывает Минрегиону России перспективу сизифова труда по внесению изменений в утвержденный перечень, а саморегулируемым организациям – по внесению соответствующих изменений в соответствующие требования и выданные их членам свидетельства о допуске к работам, признанным влияющими на безопасность объектов капитального строительства.
Принимая во внимание вышеизложенное, неудивительно, что Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее – Перечень), утвержденный Приказом Минрегиона России от 09.12.2008 г. № 274 (далее – Приказ № 274) по прошествии чуть менее полугода со дня вступления в силу Федерального закона № 148-ФЗ (а не трех месяцев, как того требует часть 5 статьи 8 Федерального закона № 148-ФЗ), вызывает вполне обоснованную критику со стороны профессионального строительного сообщества уже на начальном этапе его применения.
Так, большинство специалистов и экспертов отмечают, что Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОК 003-94), в соответствии с которым должно определяться содержание большинства включенных в Перечень видов работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, в значительной степени устарел и нуждается в актуализации, в том числе в дополнении его новыми видами работ в сфере проектирования и капитального строительства.
Кроме того, неоднородность классификационных признаков, используемых при разграничении включенных в Перечень видов (подвидов) работ, определяемых на основании соответствующих кодов, установленных ОК 003-94, зачастую приводит к невозможности однозначного ответа на вопрос подпадают ли осуществляемые тем или иным субъектом строительной деятельности работы под действие Перечня, и нужно ли ему получать допуск на их осуществление.
Так, например, к работам по устройству внутренних инженерных систем оборудования, согласно указанным в пункте 27 раздела III Перечня кодам ОК 003-94, относятся, в частности, установка газовых и электрических плит (ОКДП 4530233, 4530279), монтаж вентиляторов и вентиляционных агрегатов (ОКДП 4530243), установка водонагревателей и кипятильников (ОКДП 4530224) и прочие.
При этом монтаж систем видеонаблюдения, для производства которого ранее требовалось получение строительной лицензии, в число указанных работ не вошел. Таким образом, вроде бы исходя из требований статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации указанный вид работ можно выполнять без свидетельства СРО о допуске (См. также: Письмо Минрегиона России от 23.012009 № 1412-СМ/08 «О вопросах, связанных с отменой лицензирования и введением саморегулирования в строительстве»).
Вместе с тем, как справедливо отмечают специалисты, осуществление монтажа систем видеонаблюдения подразумевает производство таких указанных в Перечне работ, как прокладка кабелей, закрепляемых на тросе или скобами (ОКДП 4530274), прокладка внутренней электропроводки (ОКДП 4530658), установка изоляторов и заземлителей (ОКДП 4530646, 453651) и т.п. Отсюда следует, что организация, намеренная осуществлять монтаж систем видеонаблюдения, должна вступить в саморегулируемую организацию и получить свидетельство о допуске к вышеуказанным работам.
Не менее сложным, на наш взгляд, является вопрос о содержании включенных в Перечень работ по строительству, для которых коды по ОК 003-94 не определены (пункты 11, 13, 19 раздела III Перечня).
Так, согласно примечанию к Перечню, содержание таких видов работ должно определяться «в соответствии с действующими нормативными документами (при их наличии)». Трудно понять, о каких именно «действующих нормативных документах» идет речь, поскольку ни законодательство, ни действующие пока СНиПы и ГОСТы, ни какие-либо ведомственные нормативные правовые акты содержание указанных видов работ не раскрывают.
Вместе с тем, представляется очевидным, что такие виды работ могут включать различные этапы и подразумевать различные способы выполнения отдельных технологических процессов. В частности, до начала основных работ по возведению подземных сооружений способом «стена в грунте» (п. 11 раздела III Перечня) на строительной площадке наряду с подготовительными работами, как правило, осуществляются работы по обеспечению устойчивости устья траншеи, подлежащей разработке. Охватываются ли указанные работы понятием «работы по возведению сооружений методом «стена в грунте» или они представляют собой отдельную разновидность строительных работ? Каким образом должен осуществляться контроль за деятельностью членов СРО, получивших свидетельства о допуске к работам, содержание которых «действующими нормативными документами» не закреплено?
Рассматривая Приказ Минрегиона № 274, необходимо обратить внимание еще на один немаловажный момент.
В соответствии с пунктом 2 Приказа «виды работ по подготовке проектной документации, содержащиеся в Перечне, могут выполняться индивидуальным предпринимателем самостоятельно (лично), а виды работ по инженерным изысканиям, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту – только с привлечением работников в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации». Таким образом, индивидуальный предприниматель, намеренный осуществлять работы, к примеру, по установке газовых или электрических плит, должен заключить договоры как минимум с тремя работниками, имеющими соответствующее высшее образование и стаж работы по специальности не менее чем три года (ч. 8 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Вместе с тем, представляется очевидным, что подобного рода работы вполне могут осуществляться индивидуальным предпринимателем самостоятельно (при условии наличия у него необходимого образования и стажа работы, а также соответствия иным требованиям к выдаче свидетельств о допуске, установленным саморегулируемой организацией).
Необходимо отметить, что, несмотря на кажущуюся краткость, Перечень работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, представляет собой достаточно ёмкий документ, охватывающий более 800 строительных, монтажных и пусконаладочных работ.
Преимущественное большинство из 35 видов работ по строительству, включенных в Перечень, подразделяются на десятки или даже сотни подвидов, различающихся (в ряде случаев, существенно) по степени влияния на безопасность объектов капитального строительства, по способам выполнения и ряду других параметров.
Так, например, такой вид работ как «монтаж наружных инженерных сетей и коммуникаций» (п. 28 раздела III Перечня) содержит 95 подвидов, включая «устройство водопроводных, канализационных и водосточных колодцев» (ОКДП 4530111), «подвеску проводов линий электропередач и контактных линий» (ОКДП 4530151), «установку водосточных и водосливных воронок» (ОКДП 4530248) и другие.
Представляется очевидным, что каждый из вышеуказанных подвидов работ имеет свою специфику, которая должна, в соответствии с логикой Приказа № 274, учитываться саморегулируемой организацией при формулировании требований к выдаче свидетельств о допуске к таким работам, а также при проведении проверки кандидатов в члены СРО на соответствие указанным требованиям.
Вместе с тем, на практике большинство саморегулируемых организаций, руководствуясь весьма расплывчатой формулировкой, содержащейся в части 5 статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой «требования к выдаче свидетельств о допуске должны быть определены в отношении каждого вида работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и решение вопросов по выдаче свидетельства о допуске к которым отнесено общим собранием членов саморегулируемой организации к сфере деятельности саморегулируемой организации, или видов таких работ», устанавливают отдельные требования только в отношении каждого из видов работ, указанных в Перечне, по факту распространяя их на все подвиды работ в рамках данных видов.
Кроме того, нормы части 6 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, позволяют лицам, ходатайствующим о получении допуска к одному или нескольким подвидам работ, входящих в один из указанных в Перечне видов, и прошедшим проверку на соответствие требованиям к выдаче свидетельств о допуске к данным работам, получить свидетельство о допуске, дающее право на осуществление всех работ в рамках данного вида.
При такой ситуации строительной организации, обратившейся в СРО за получением свидетельства о допуске к работам, например, по установке водосточных и водосливных воронок, может быть выдано свидетельство о допуске к работам по монтажу наружных инженерных сетей и коммуникаций в целом. Таким образом, данная организация получит также право на осуществление работ по устройству водопроводных, канализационных и водосточных колодцев, по подвеске проводов линий электропередач и контактных линий и других подвидов работ, входящих, согласно Приказу №274, в понятие «монтаж наружных инженерных сетей и коммуникаций».
Обращает на себя внимание еще одно важное обстоятельство. Казалось бы, Минрегион России, реализуя указания законодателя, должен ограничиться формулированием некоего конкретного перечня видов работ, каждый из которых влияет на безопасность объектов капитального строительства, отказываясь от создания разрешительных механизмов применительно к видам функций субъектов строительной деятельности, видам и характеристикам строительных объектов и т.п.
Однако анализ Приказа № 274 свидетельствует об обратном. Так, согласно Примечанию к Перечню, он не распространяется на работы по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, проектная документация на которые не подлежит государственной экспертизе (ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также объектов, на строительство которых не требуется разрешение (ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Таким образом, индивидуальные предприниматели и организации, выполняющие работы по проектированию и (или) строительству только указанных выше объектов, могут выполнять указанные в Перечне работы, не вступая в СРО и, соответственно, не участвуя в обеспечении механизмов дополнительной ответственности.
Вероятно, это попытка таким образом вывести из-под обязательного членства в СРО субъектов, которые строят, в частности, отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности и т.п., хотя необходимо учитывать, что под данные параметры подпадает множество объектов общественного назначения, предусматривающих скопление большого количества людей (рестораны, развлекательные клубы, детские сады и т.п.). Однако возникают вопросы принципиального характера: по логике Минрегиона России указанные им в Перечне виды работ «влияют на безопасность» не всех объектов капитального строительства, а только некоторых из них? То есть такое «влияние» определяется отнюдь не содержанием конкретного вида работ, а характеристиками самого объекта строительства? А само базовое для строительства понятие «безопасность объекта капитального строительства» связано с наличием или отсутствием требования о получении разрешения на строительство и проведения государственной экспертизы проектной документации?
Вопросы эти носят, в большой степени, риторический характер, отрицательный ответ на них совершенно очевиден. Никакие конкретные виды работ сами по себе не могут повлиять на безопасность здания и сооружения, поскольку безопасность этих объектов обеспечивается путем установления правильных проектных значений и качественных характеристик и их реализации на этапе строительства. Именно таким образом определяет понятие обеспечения безопасности принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (в первом чтении) базовый нормативный правовой акт в сфере строительной безопасности - технический регламент «О безопасности зданий и сооружений». Более того, он указывает в качестве объекта технического регулирования «здания и сооружения любого назначения» (часть 1 статьи 3), при этом никак не связывая обеспечение безопасности объектов капитального строительства с «влиянием» тех или иных видов работ, определяя совершенно иные параметры и показатели (статья 5).
Следует также обратить внимание на то, что первоначально в Перечень не вошли и, следовательно, не требовали наличия свидетельства о допуске, работы, содержанием которых являлась реализация функций заказчика, застройщика, генерального подрядчика. На практике, отдельные саморегулируемые организации по своей инициативе и на добровольной основе сформулировали соответствующие требования к реализации этих функций и начали выдавать своим членам соответствующие свидетельства, которые не являлись по законодательству обязательными, но использовались ими при взаимодействии с финансовыми и иными структурами, прежде всего при необходимости подтверждения (уточнения) своего профессионального статуса на строительном рынке.
Ситуация кардинально изменилась, когда Минрегионом России был разработан приказ, предусматривающий внесение в Перечень изменений, в соответствии с которыми работы по выполнению функций генерального подрядчика и заказчика-застройщика должны быть признаны работами, влияющими на безопасность объектов капитального строительства (См. Приказ Минрегиона России от 21.10.2009 г. № 480 «О внесении изменений в приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 декабря
В соответствии с данным Приказом, в настоящее время направленном для регистрации в Министерство юстиции Российской Федерации, в Раздел II Перечня «Виды работ по подготовке проектной документации» должны быть включены:
работы по обследованию строительных конструкций зданий и сооружений (пункт 13);
работы по организации подготовки проектной документации застройщиком (пункт 14);
работы по организации подготовки проектной документации привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (генеральным проектировщиком) (пункт15).
Помимо этого Раздел III «Виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту» должен быть дополнен следующими видами работ:
работы по осуществлению строительного контроля застройщиком или заказчиком (пункт 36);
работы по осуществлению строительного контроля привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора физическим или юридическим лицом (пункт 37);
работы по организации строительства, реконструкции и капитального ремонта застройщиком или заказчиком (пункт 38);
работы по организации строительства, реконструкции и капитального ремонта привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (генеральным подрядчиком) (пункт 39).
По нашему мнению, соответствие указанного Приказа требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также основным принципам организации СРО строительного комплекса, установленным Федеральным законом № 148-ФЗ, вызывает сомнения.
Так, согласно статье 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации под понятием «строительный контроль» подразумевается комплекс мероприятий, производимых с целью проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.
В связи с этим, отнесение работ по осуществлению строительного контроля (п. 36, 37 Раздела III) к видам работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту представляется весьма спорным и очевидно некорректным.
Кроме того, следует иметь в виду, что для обозначения саморегулируемой организации, в сферу деятельности которой входит выдача свидетельств о допуске к предусмотренным в Перечне работам по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, в Федеральном законе № 148-ФЗ используется термин «саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство», что не предполагает возможности приема в члены данных СРО лиц, непосредственно строительство не осуществляющих.
Аналогичное замечание можно сделать и относительно включения работ по организации подготовки проектной документации в перечень видов работ по подготовке проектной документации (п. 14, 15 Раздела II).
Необходимо также отметить, что согласно статье 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительный контроль должен осуществляться в первую очередь лицом, осуществляющим строительство.
Вместе с тем, работы по осуществлению строительного контроля указанным лицом в Перечень не входят. Рассматриваемым Приказом внесение соответствующих изменений в Перечень также не предусмотрено.
В то же время, предлагается включить в Перечень работы по осуществлению строительного контроля, производимые не только застройщиком или заказчиком (п. 36 Раздела III), но также и физическим или юридическим лицом, привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании соответствующего договора (п. 37 Раздела III).
Представляется очевидным, что, формулируя пункт 37 Раздела III, фактически обязывающий физических лиц, привлекаемых застройщиком или заказчиком для осуществления строительного контроля, вступить в одну из саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, разработчики Приказа не учли положения статьи 55.6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой в члены саморегулируемых организаций строительного комплекса могут быть приняты юридические лица и индивидуальные предприниматели, но никак не физические лица.
Кроме того, согласно части 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к указанным физическим или юридическим лицам, относятся, в том числе, и лица, осуществлявшие подготовку проектной документации. Таким образом, вступление в силу Приказа в приведенной выше формулировке, приведет к тому, что для того, чтобы иметь возможность осуществлять проверку производимых работ требованиям проектной документации, проектировщики, разработавшие данную документацию, вынуждены будут вступить в члены одной из строительных СРО, что противоречит статье 55.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не предусматривающей возможности существования саморегулируемых организаций, объединяющих строителей и проектировщиков.
Рассматривая предусмотренные Приказом изменения, нельзя не отметить, что используемая в пунктах 38, 39 Раздела III формулировка «работы по организации строительства, реконструкции, капитальному ремонту», позволяет отнести к указанным работам как работы по разработке проекта производства работ, так и получение разрешений на строительство и других документов, необходимых для осуществления строительных работ.
Таким образом, даже те из застройщиков, чье участие в процессе строительства, заключается лишь в получении правоустанавливающих документов на земельный участок и обеспечении строительства, должны будут вступить в СРО и получить соответствующее свидетельство о допуске. Вместе с тем, представляется очевидным, что подобного рода работы, не оказывают прямого влияния на безопасность объектов капитального строительства и могут выполняться любыми физическими и юридическими лицами без получения допусков саморегулируемых организаций.
Аналитическая справка подготовлена экспертами Ассоциации строителей России
Руководитель проекта Заслуженный юрист РФ д.ю.н., профессор А.С.Самойлов
30 ноября 
Основные проблемы реформы технического регулирования в строительном комплексе России
01.12.2009 — 14:07
Экспертами Ассоциации строителей России подготовлена Аналитическая справка, пресвященная основным проблемам реформы технического регулирования в строительном комплексе РФ.
Общая характеристика ситуации, сложившейся в капитальном строительстве после принятия Федерального закона «О техническом регулировании»
Ассоциацией строителей России проводится постоянный мониторинг ситуации в сфере технического регулирования в строительном комплексе, в частности, анализ хода разработки документов, предусмотренных Федеральным законом от 27 декабря
По прошествии семи лет после введения в правовое поле Федерального закона 184-ФЗ и за несколько месяцев до окончательной отмены еще легитимной системы нормативной технической документации (ГОСТы, СНиПы, ТСН и т.п.) профессиональному и экспертному сообществу представлены:
- принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении проект Федерального закона «Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений»;
- принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении проект Федерального закона «Технический регламент «О безопасности строительных материалов и изделий»;
- одобренный Экспертной комиссией Минрегиона России и утвержденный Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации СНиП «Общественные здания и сооружения» (актуализированная редакция);
- проекты нескольких сводов правил, обсуждаемые в настоящее время Экспертной комиссией Минрегиона России, ни один из которых до сих пор не утвержден.
При этом следует иметь в виду, что в январе 2010 года, по окончании предусмотренного Федеральным законом №184-ФЗ переходного периода все обязательные требования к продукции и процессам производства, в отношении которых технические регламенты не будут приняты, прекратят свое действие. Это означает, что уже в январе 2010 года, строительный комплекс России рискует оказаться в условиях отсутствия достаточной правовой основы для осуществления своей профессиональной деятельности.
Указанные обстоятельства объективно порождают отрицательные тенденции в обеспечении безопасности в строительстве, в том числе резкое увеличение количества аварий и катастроф. Особую тревогу вызывает безопасность строительства высотных зданий, крупных торговых и развлекательных центров, иных технически сложных и уникальных объектов, прежде всего публичного назначения. Отсутствие детального регулирования требований безопасности при их проектировании и строительстве может привести к самым тяжким последствиям. Следует отметить, что отсутствие указанной правовой базы крайне затрудняет деятельность надзорных (контрольных) органов, прежде всего Ростехнадзора.
Признавая очевидные недостатки Федерального закона №184-ФЗ, такие, например, как игнорирование специфики строительной продукции (зданий, сооружений) как объектов технического регулирования, сложность включения в технические регламенты всего объема обязательных требований к безопасности строительной продукции и т.д., следует отметить, что причинами тревожной ситуации, сложившейся в области реализации реформы технического регулирования в строительстве, являются не только и не столько указанные выше недостатки.
Так, концептуальные инновации, привнесенные Федеральным законом №184-ФЗ, отчасти были связаны с необходимостью создания условий для ускорения процесса внедрения достижений технического прогресса в реальное производство. Для решения этой задачи необходимо было создать альтернативную модель разработки и утверждения нормативных технических документов и стимулировать предприятия реальной экономики к участию в техническом регулировании по схеме: «стандарт организации – национальный стандарт – свод правил» с соответствующей оценкой соответствия, обязательной, если указанные документы будут обеспечивать исполнение требований к безопасности, или добровольной, если они будут обеспечивать требования к качеству.
В основу концепции технического регулирования, закрепленной Федеральным законом №184-ФЗ, были положены принципы разделения в системе нормативной технической документации исключительной ответственности государства (безопасность объектов технического регулирования) и ответственности субъектов бизнеса (качество объектов), а также высокой активности проектных и строительных организаций в области разработки документов технического регулирования.
Подобные представления привели к тому, что сначала в тексте Федерального закона №184-ФЗ, а затем и в принятых в его развитие постановлениях Правительства Российской Федерации и других подзаконных актах было закреплено, что субъектами разработки нормативных технических документов могут быть любые лица (по умолчанию – субъекты бизнеса).
При этом не было учтено, что используемая в Федеральном законе №184-ФЗ конструкция «любые лица» может работать исключительно при наличии организационных стимулов, которые стали складываться только в последнее время в связи с введением в градостроительную деятельность института саморегулирования. При этом следует учитывать, что сам институт находится в стадии становления, система саморегулируемых организаций только формируется, процессы эти протекают в строительном комплексе Российской Федерации весьма тяжело.
На сегодняшний день стало очевидным то, что было и так ясно с самого начала переходного периода, – для преимущественно ориентированного на российский рынок строительного бизнеса нет никаких стимулов к разработке документов технического регулирования, а редкие исключения не могут снять проблему в ее целостности. Таким образом, реформирование системы технического регулирования в строительной отрасли столкнулось с практически полным отсутствием субъектов, принимающих на себя ответственность за разработку т.н. нормативных технических документов, и, главное, с отсутствием субъекта, ответственного за систему технического регулирования в целом.
Следует также отметить, что введенное Федеральным законом №184-ФЗ разделение нормативных технических документов, в зависимости от их нормативного статуса, на обязательные (технические регламенты) и добровольные (национальные стандарты и своды правил) создало довольно сложную правовую конструкцию, отличную от существовавшей ранее, при которой все т.н. нормативные технические документы являлись обязательными. В результате возникла необходимость создания специального правового и административного механизма, который обеспечивал бы организационную и правовую связь между документами разного нормативного статуса, а также стимулировал бы обязательное выполнение строительными организациями документов добровольного применения, не нарушая при этом избыточным регулированием их технологическую инициативу и активность.
Непосредственное применение положений законодательства о техническом регулировании к сложившейся системе нормативных технических документов в строительстве столкнулось с ее большим объемом, довольно сложной структурой и, главное, отсутствием внятных методических материалов по работе с ней.
Указанные обстоятельства, усугубленные наличием объективных недостатков Федерального закона №184-ФЗ, привели к тому, что за почти семилетний период действия Федерального закона №184-ФЗ применительно к строительной отрасли не сделано практически ничего значимого в части его реализации.
Анализируя положения Федерального закона №184-ФЗ и понимая исключительную сложность реализации его требований в сфере строительства (поскольку, к продукции, произведенной в результате деятельности по строительству, не могут предъявляться стандартные требования), можно утверждать, что требования, предъявляемые к обеспечению безопасности в сфере строительства, должны не только учитывать специфику строительной продукции, но и быть обязательными для применения.
Указанную точку зрения разделяют специалисты и эксперты в иных, в том числе особо опасных отраслях российской промышленности – авиационной промышленности, оборонной промышленности, атомной энергетике и ряде других отраслей.
В частности, специалисты в сфере авиационной промышленности справедливо полагают, что Федеральный закон №184-ФЗ меняет к худшему сложившуюся на протяжении более чем шестидесяти лет государственную систему стандартизации, являющуюся главным составляющим безопасности и качества авиационной техники. По мнению экспертов, разрушение существующей в этой сфере системы стандартизации окончательно подорвет создание, производство и эксплуатацию авиационной техники. По их мнению, с которым сложно не согласиться, чрезмерная либерализация и самостоятельность изготовителей авиационной техники, которую предусматривает Федеральный закон №184-ФЗ, недопустима.
Анализ иностранного законодательства в сфере технического регулирования показывает, что во многих странах с гибкой системой стандартизации (то есть системой, при которой обязательным для применения является только один уровень документов, все остальные являются добровольными для применения, и который, по сути, воспроизведен в Федеральном законе №184-ФЗ), например, в Германии и Японии, стандарты, по общему правилу, представляют собой документы добровольного применения, однако для наиболее опасных сфер промышленности сделано исключение из общего правила – документы добровольного применения в данных отраслях приобретают обязательный характер.
Представляется, что, такой подход может быть реализован и в России, поскольку не нуждается в пересмотре концепции реформы технического регулирования в целом, и способен решить целый комплекс проблем по обеспечению безопасности в ключевых сферах российской промышленности. Однако в целях реализации указанного подхода требуется внесение соответствующих изменений в законодательство России о техническом регулировании.
Характеристика ситуации, сложившейся в сфере разработки проектов технических регламентов, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ
О необходимости внесения изменений в законодательство России о техническом регулировании и стандартизации красноречиво свидетельствует ситуация, сложившаяся на сегодняшний день в сфере разработки нормативных документов, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ – технических регламентов.
В настоящее время базовые для строительной отрасли технические регламенты «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий», приняты Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации в первом чтении, в условиях непрекращающейся в экспертном сообществе весьма острой дискуссии о должном содержании и структуре указанных технических регламентов, способах задания в них обязательных требований, о правовом статусе и роли национальных стандартов и сводов правил, а также о способах придания им нормативного характера.
Проведенный экспертами Ассоциации строителей России правовой анализ проектов технических регламентов «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий» показывает, что они, в целом, соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации и принятым правилам подготовки проектов нормативных правовых актов.
Вместе с тем, нельзя не отметить, что значительная часть норм рассматриваемых проектов технических регламентов носит достаточно общий, в ряде случаев декларативный характер, что может привести к неоднозначности их толкования и затруднить применение.
Так, проект технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» содержит лишь общие положения о том, что должны соблюдаться требования механической, пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологические требования, требования энергосбережения и др.
В частности, согласно части 4 статьи 6 проекта «Конструкции и основания здания или сооружения должны обладать такой прочностью и устойчивостью, чтобы при строительстве и эксплуатации не возникало угрозы причинения вреда… в результате повреждения частей здания или сооружения, систем инженерно-технического обеспечения, трубопроводов в результате значительной деформации или перемещения несущих конструкций…». В соответствии с частью 1 статьи 9 «Здания и сооружения должны быть спроектированы и построены так, чтобы в процессе и при прекращении их эксплуатации не возникало недопустимой угрозы причинения вреда здоровью людей в результате физических, биологических, химических воздействий».
Аналогичные формулировки содержатся также и в ряде других статьей проекта регламента, в частности: «недопустимая угроза» (ст. 11, ст. 13), «эффективное использование», «экономное расходование» (ст. 12) «обоснованные значения» (ч. 2 ст. 14), «недопустимое ухудшение» (п. 1 ч. 16 ст. 14), «пропорции, благоприятные для жизнедеятельности человека» (п. 2 ч. 3 ст. 19), «достаточная продолжительность инсоляции», «избыточная инсоляция» (ч. 1 ст. 21), «благоприятные условия проживания» (ч. 3 ст. 21), «освещение, достаточное для предотвращения угрозы причинения вреда здоровью людей» (ч. 1 ст. 22) «меры по обеспечению оптимального уровня громкости и различимости звука» (ч. 4 ст. 23), «благоприятные санитарно-гигиенические условия» (ч. 1 ст. 28).
Проект технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий» также практически не содержит конкретных требований к безопасности.
Так, большинство норм главы 2 проекта регламента, посвященной требованиям к безопасности строительных материалов, изделий и конструкций, носят отсылочный характер. Например, согласно пункту 3 части 2 статьи 4 «строительные материалы, изделия и конструкции в части обеспечения безопасности излучений, химической, термической, биологической безопасности должны соответствовать требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения». Аналогичные формулировки используются в пунктах 2 и 4 части 1 статьи 4, статье 6 проекта регламента.
Остальные статьи, устанавливающий требования к безопасности, носят исключительно общий, декларативный характер (например, «строительные материалы, изделия и конструкции… должны быть безопасными при использовании по своему назначению …» (ч. 1 ст. 4)). Можно констатировать, что эти и подобные им положения проекта напоминают правовые нормы только внешне, так как механизм их реализации неясен.
Представляется очевидным, что приведенные выше формулировки требуют уточнения, поскольку не соответствуют одному из основных технико-юридических требований формулирования нормативных предписаний – однозначности из трактовки.
Кроме того, учитывая, что согласно действующей редакции Федерального закона № 184-ФЗ исполнение норм, не включенных в технический регламент, является добровольным, установление требований к безопасности зданий и сооружений посредством использования лишь формулировок общего характера, таких как «здания и сооружения должны быть спроектированы и построены таким образом… чтобы в процессе их эксплуатации не возникало недопустимой угрозы несчастных случаев с людьми…» (ст. 11 проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений»), недопустимо.
Следует отметить, что недостатки проектов технических регламентов «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий» не исчерпываются вышеперечисленными.
Например, одним из наиболее заметных недостатков указанных проектов технических регламентов является недостаточная четкость используемых в них терминов и понятий.
В частности, требуют уточнения понятия «здание» и «сооружение», установленные в статье проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений».
Так, согласно пункту 27 статьи 2 проекта регламента одним из основных признаков сооружения, отличающих его от здания, является отсутствие в нем «помещений, предназначенных для проживания и (или) деятельности людей, размещения производств, хранения продукции и содержания животных». Вместе с тем, такие строительные объекты как стадионы, телевизионные башни, метро, относятся к сооружениям, хотя и имеют в своем составе помещения, предназначенные для деятельности людей.
Кроме того, пункт 27 статьи 2 указанного проекта регламента, содержащий однозначное указание на то, что сооружение не может содержать в своем составе помещений, противоречит пункту 19 данной статьи, предусматривающему, что помещение может являться не только частью объема здания, но и частью объема сооружения общественного назначения.
Представляется также, что термины «строительные материалы» и «строительные изделия» должны быть раскрыты не в техническом регламенте «О безопасности зданий и сооружений», а в техническом регламенте «О безопасности строительных материалов».
Необходимо также отметить, что проекты технических регламентов «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов» недостаточно четко устанавливают объекты технического регулирования, а также признаки их идентификации.
Согласно части 1 статьи 3 проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» статьи объектами технического регулирования являются «здания и сооружения любого назначения». Вместе с тем, в соответствии с пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации помимо зданий и сооружений к объектам капитального строительства относятся также объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства).
В проекте технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий» перечень объектов технического регулирования и их идентификационные признаки установлены через отнесение укрупненных групп строительных материалов, изделий и конструкций к высшим классификационным кодам Общероссийского классификатора продукции ОКП ОК 005-93. При этом следует согласиться с мнением Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям, что дифференциация строительных материалов по таким укрупненным показателям, как классы и подклассы продукции может существенно затруднить установление дифференцированных требований безопасности по отношению к отдельным подклассам продукции.
Следует также отметить, что проект технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» не вполне соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Федеральный закон № 123-ФЗ).
Так, например, статья 7 проекта технического регламента, устанавливающая требования к пожарной безопасности зданий и сооружений, не в полной мере согласована со статьей 80 Федерального закона № 123-ФЗ, имеющей аналогичный предмет регулирования. В частности, пункт 5 части 1 данной статьи устанавливает такое требование, как необходимость «обеспечения возможности доступа личного состава пожарных подразделений и подачи средств пожаротушения к очагу пожара». Вместе с тем, согласно пункту 3 части 1 статьи 80 Федерального закона № 123-ФЗ «конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения зданий, сооружений и строений должны обеспечивать в случае пожара… возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий, сооружений и строений».
Согласно части 16 статьи 14 проекта регламента, в проектной и рабочей документации должна быть предусмотрена «возможность безопасной эксплуатации проектируемого здания или сооружения и приведены требования к способам проведения мероприятий по техническому обслуживанию,,.» (п. 1), «минимальная периодичность осуществления проверок, осмотров и освидетельствований состояния конструкций и систем инженерно-технического обеспечения…» (п. 2), и т.п. Вместе с тем, части 2 и 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не предусматривают возможности включения указанных в проекте регламента требований в проектную документацию.
Не соответствует статье 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации часть 5 статьи 40 проекта регламента в части установления круга лиц, имеющих право на осуществление строительного контроля. Так, согласно части 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительный контроль может осуществляться не только лицом, осуществляющим строительство, но также застройщиком или заказчиком (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора).
Не соответствует статье 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации часть 5 статьи 41 проекта технического регламента в части указания документов, проверка на соответствие которым входит в предмет государственного строительного надзора. Согласно части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации «предметом государственного строительного надзора является соответствие выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной (но не рабочей!) документации».
Части 7 и 8 статьи 41 проекта регламента содержат указания на документы, предоставляемые для получения разрешения на ввод в эксплуатацию здания или сооружения. При этом, некоторые из указанных в данной статье проекта регламента документов не предусмотрены частью 2 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающей исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
В части 16 статьи 40 и части 3 статьи 41 проекта регламента для обозначения «лица, осуществляющего строительство», используется не предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации термин «подрядчик».
Необходимо также отметить, что некоторые статьи проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» содержат нормы, определяющие порядок действий лиц в процессе строительства, эксплуатации объектов капитального строительства, не связанные непосредственно с обеспечением безопасности зданий и сооружений.
Так, например, часть 3 статьи 33 проекта регламента устанавливает обязанность «документировать замечания представителя застройщика, заказчика» при осуществлении строительного контроля», а часть 4 данной статьи, почти дословно дублируя часть 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривает обязанность заказчика «обеспечить доступ на строительную площадку представителей застройщика или заказчика и органов государственного строительного надзора…, предоставлять им необходимую документацию». Часть 10 статьи 35 проекта регламента устанавливает обязанность застройщика (заказчика) передать собственнику здания результаты инженерных изысканий, проектную, рабочую и исполнительную документацию.
Представляется, что подобного рода положения должны регулироваться не техническим регламентом, который в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ должен устанавливать требования к безопасности зданий и сооружений, а также к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), строительства, эксплуатации, а Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Характеристика ситуации, сложившейся в сфере принятия документов добровольного применения – национальных стандартов и сводов правил, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ
Еще одним труднореализуемым направлением реформы технического регулирования является создание массива документов добровольного применения – национальных стандартов и сводов правил.
Как отмечалось выше, Федеральный закон №184-ФЗ в нынешней своей редакции создал ситуацию, при которой обязательными для исполнения являются только нормы, предусмотренные в технических регламентах.
Вместе с тем, анализ текстов уже разработанных технических регламентов показал, что в них содержатся лишь общие формулировки требований к безопасности объектов технического регулирования. При этом разработчики технических регламентов подразумевают, что конкретные характеристики и показатели, развивающие общие требования технических регламентов, должны устанавливаться именно национальными стандартами и сводами правил.
Помимо вышесказанного, беспокойство вызывает и проблема разграничения содержания таких понятий как «технический регламент», «свод правил» и «национальный стандарт». При этом, если технический регламент, согласно статье 2 Федерального закона № 184-ФЗ, является нормативным правовым актом обязательного применения, то разница в содержании сводов правил и национальных стандартов до сих пор не вполне ясна. Согласно предусмотренным в Федеральном законе №184-ФЗ определениям оба вида документов являются документами добровольного применения, а также имеют практически одинаковое содержание.
Федеральный закон №184-ФЗ также не дает ответа на вопрос, как при создании новой системы документов в сфере технического регулирования в строительстве будут учтены уже существующие документы по стандартизации (СНиПы, ГОСТы и проч.). Из анализа концепции реформы ясно следует лишь то, что вся существующая нормативная база по стандартизации, в том числе и в сфере строительства, с принятием новых, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ документов, утратит свое действие.
При этом представляется немаловажным, что эти документы содержат в себе накопленные десятилетиями весьма ценные знания и опыт в различных областях деятельности, в связи с чем их актуализация и дальнейшее использование представляется целесообразными.
При анализе соотношения ранее действовавшей базы документов с документами, разработка которых предусмотрена Федеральным законом №184-ФЗ, обращает на себя внимание Постановление Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 27.07.2003 г. № 63, согласно которому со дня вступления в силу Федерального закона № 184-ФЗ государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля
Законность указанного документа представляется весьма сомнительной. Ситуация, при которой некий массив документов, имевших в соответствии с ранее действовавшим законодательством статус обязательных, механически приобрел иной правовой статус, с правовой точки зрения не допустима.
При этом указанные т.н. национальные стандарты содержат нормативные ссылки на десятки ГОСТов, применение которых сегодня существенно ограничено требованиями Федерального закона №184-ФЗ, а с января
Следует также отметить, что, в соответствии вышеназванным Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии, до вступления в силу технических регламентов требования, установленные стандартами, принятыми Госстандартом России до 1 июля 2003г., являются обязательными для исполнения только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Вместе с тем, при анализе текстов указанных стандартов не представляется возможным однозначно установить, какие из содержащихся в них требований соответствуют указанным выше целям, а какие нет.
Необходимо также обратить внимание на то, что разработка национальных стандартов осуществляется с отступлением от требований Федерального закона №184-ФЗ.
Деятельность по созданию массивов этих документов, осуществляемая Техническим комитетом ТК 465 «Строительство», ведется крайне вяло и, по сути, представляет собой формальное придание некому массиву документов, имевших в соответствии с ранее действовавшим законодательством статус обязательных (государственные и м
