Большие проекты требуют партнерства

Обсуждению механизмов реализации комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов, координатором которых на федеральном уровне выступает Министерство регионального развития России, был посвящен один из круглых столов X Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России». Такие проекты рассматривались здесь как инструмент развития территорий. В обсуждении концепций и подходов к таким проектам приняли участие и представители Ленинградской области, в том числе компании «Усть-Луга».

Расплата за инфраструктуру

Что такое комплексные проекты социально-экономического развития федеральных округов? Это масштабные задачи, связанные со строительством новых транспортных, производственных и жилых объектов с необходимой инфраструктурой и отвечающие целям стратегического развития государства. Минимальная стоимость такого проекта – 5 млрд рублей. Неотъемлемым требованием к таким проектам является наличие одного или нескольких «якорных инвесторов», уже подтвердивших свою готовность к участию в проекте.
Как выяснилось в ходе заседания круглого стола, в Минрегионе разрабатываются новые подходы к реализации таких проектов. Хотя прямо об этом не говорится, судя по всему, предложенные варианты взаимодействия государства и бизнеса могут быть применены и во многих других случаях государственно-частного партнерства. Сама разработка этих подходов связана с повсеместными инфраструктурными проблемами, без разрешения которых сколь-нибудь крупные начинания сегодня становятся почти невозможными. Директор департамента инвестиционных проектов Министерства регионального развития Российской Федерации Денис Травин попытался описать наметившуюся в министерстве концепцию реализации комплексных проектов с использованием механизма ГЧП.
Концепция предполагает, что частный партнер одновременно с возведением основных объектов создает объекты инфраструктуры, которые в дальнейшем будут находиться в публичной собственности. Его затраты на создание инфраструктуры в последующем компенсируются за счет дополнительных налоговых поступлений в бюджет, связанных с развитием всей территории, охваченной проектом. При этом могут создаваться новые объекты как федеральной, так и региональной и муниципальной собственности. В Минрегионе считают, что сочетание бюджетных потоков и интересов власти разного уровня создают большую устойчивость и для бизнеса. В реализацию проектов могут быть вовлечены и естественные монополии. С другой стороны, частных партнеров тоже может быть несколько, но их интересы должны быть взаимоувязаны. «В этой схеме смещается акцент, и государству отводится не традиционно отводимая ему роль инвестора инфраструктуры, но роль субъекта, гарантирующего частным партнерам стабильность и надлежащие условия реализации проектов», – пояснил Денис Травин. Вслед за тем он раскрыл предполагаемые детали расчетов с инвесторами за создание инфраструктуры. Возмещение этих затрат ставится в прямую зависимость от того, сколько денег получит бюджет.
«Расходы на инфраструктуру компенсируются из бюджета. Сроки и объемы компенсации увязаны с объемами налоговых поступлений в бюджет после реализации проекта.
Мы определили два возможных подхода к реализации данной концепции – плановый и фактический. Плановый предполагает, что на основе плановых объемов поступления налогов идет компенсация затрат частного бизнеса на основе фактически поступивших налогов. Очевидно, что плановый подход наиболее выгоден частному партнеру. При фактическом подходе объемы и сроки платежей за созданную инфраструктуру напрямую зависят от объемов и сроков поступления в бюджет налогов от реализации проекта: сколько налогов поступило в бюджет за год, столько через оговоренный период времени выплачивается частному партнеру в случае выполнения им всех работ. В случае непоступления налогов в плановых объемах автоматически должны сдвигаться и сроки платежей со стороны государственного партнера».
Рассматривается и другой вариант снижения рисков для государства – непременное требование обеспечения обязательств со стороны частного партнера, например банковской гарантии. Однако в Минрегионе сознают, что это повлечет значительное увеличение затрат потенциальных инвесторов и снизит их интерес к участию в проектах. «Мы понимаем и необходимость снижения риска и для частного партнера. ГЧП всегда осуществляется на условиях разделения рисков, – напомнил докладчик. – Для снижения рисков частного партнера можно рассмотреть, например, варианты государственных гарантий по кредитам или субсидирование процентной ставки по кредитам, предоставление партнеру гарантий по неухудшению режима в отношении капитальных вложений».

Требуется координация

Участники круглого стола упомянули о другом механизме – работе с Инвестиционным фондом РФ, который в последние месяцы прекратил рассмотрение новых проектов. Так, ОАО «Компания Усть-Луга» плотно работала с фондом, однако сегодня не может делать этого, с сожалением сказала генеральный директор компании Светлана Макарова. Она рассказала о достижениях и проблемах в реализации проекта: «Мы успешно и в срок выполнили свои обязательства, что позволило привлечь многих крупнейших российских грузовладельцев («Сибур», «Новатэк», «Кузбассразрезуголь» и др.).
Они строили свои технологические объекты, а мы как девелоперы обеспечивали их внутренней инфраструктурой, предварительно договорившись с такими естественными монополиями, как РЖД, а также с Министерством транспорта об обеспечении железнодорожных и морских подходов к порту. При том, что этот проект курировало одно министерство, Министерство транспорта, даже там у нас была масса нестыковок вопиющего, казусного характера. Например, после постройки одного из терминалов к нему никак не могли открыть пункт пропуска, и частные инвестиции оказались замороженными более чем на полтора года. Были заморожены и бюджетные средства, вложенные в акваторию этого терминала. Проект комплексного развития порта и прилегающих территорий, который сейчас реализует компания «Усть-Луга», во много раз более сложен в сравнении со строительством порта. Но у нас уже нет единого координатора. Мы бы очень хотели, чтобы им выступило Министерство регионального развития. Если мы сейчас разбежимся со всеми нашими кластерами по разным министерствам, мы никогда не состыкуем все интересы».
Усть-лужский проект – это совокупность инвестиционных проектов в пяти кластерах: транспортно-логистический (порт), индустриальный, селитебный (строительство нового города на 50 тыс. человек), агропромышленный и туристско-рекреационный. Сложности возникают даже с одновременным получением большого земельного участка, который сейчас находится в разных видах государственной собственности (военные, лесные и иные земли): получить одно большое пятно размером в несколько тысяч гектаров оказалось невозможным. К этому прибавились «нездоровая спекулятивная ситуация, которая всегда возникает вокруг таких проектов», и нескоординированность действий государственных органов.
Соотношение вкладываемых государственных и частных средств в порту сейчас составляет 1:7. В индустриальной зоне соотношение составит 1:69. В прошлом году в проект вложено 90 млрд рублей. А с учетом 60 млрд нынешнего года к началу 2012 года проект получит уже 150 млрд рублей государственных и частных средств, при том что весь он стоит 275 млрд. Но масштабы всего комплексного развития требуют значительно больших инвестиций. «Выгода для государства очевидна, но все это может срастись только при том условии, что все аспекты реализации проекта будут одновременно и скоординированно разрешаться. Поэтому мы за то, чтобы в подмогу Инвестиционному фонду РФ или вместо него появился новый инструмент привлечения внебюджетных источников строительства инфраструктурных объектов, – заявила Светлана Макарова. – Мы участвовали в обкатке механизма ГЧП на нашей модели и заинтересованы в его реализации. Готовы предоставить наши расчеты и модели, чтобы доказать, что в действующее законодательство нужно вносить изменения. Важно, чтобы инвестиционный климат не ухудшался, чтобы он оставался неизменным в отношении долгосрочных капиталоемких проектов. Это ключевой момент. Никто не придет строить заводы и фабрики стоимостью от 100 до 500 млрд рублей, не будучи уверенным, что внешние экономические обстоятельства не изменятся. Якорные инвесторы у нас есть, соглашения и декларации с ними подписаны, но реально они начнут заниматься этими проектами, только если государство гарантирует им неизменность внешних экономических условий. Мы просим Министерство регионального развития не упустить это из виду».

Государство, вперед!

В последнее время в Ленинградской области внедряется и модель индустриальных парков и их разновидности – технопарков. Это также вариант комплексного государственно-частного партнерства, связанный с решением инфраструктурных проблем. На этапе, когда технопарки только начинают работать, особенно важным оказывается практический опыт региона, в котором такая модель уже внедрена на практике. Это Калужская область. Рассказ заместителя калужского губернатора Максима Шерейкина достаточно интересен, а потому мы воспроизводим его с минимальными сокращениями.
«Около 2005 года мы ездили по различным инвесторам, посольствам, представителям, предлагая работать с Калужской областью. Инвесторы приезжали к нам. Я возил их по полям, показывал трубы и провода: это газ, это линия электропередач. Но инвесторы уезжали и не возвращались. Этот опыт научил нас тому, что инвестору нужно предоставить готовую площадку с инфраструктурой, и появление этой инфраструктуры должно опережать приход инвестора. Права на эту площадку и инфраструктуру должны принадлежать некоему единому лицу, чтобы не общаться отдельно с энергетиками, газовщиками и т. д. Мы определили три территории, где хотели бы развивать индустриальные парки. Но денег у нас не было, было описание нашего подхода и обязательства, по которым мы договорились с Газпромом и «Калугэнерго». Пришел один из первых инвесторов, «Фольксваген». Объем обязательств, которые мы на себя взяли, исчислялся несколькими миллиардами рублей.
Но тогда мы не очень представляли себе этот процесс, и через год выделенный нами на это развитие миллиард закончился. Отнять деньги у социальных программ, образования мы не могли. Пришлось думать, где найти деньги. Мы уже понимали, что один рубль, вложенный в инфраструктуру индустриального парка, должен принести десять рублей частных инвестиций. А рубль частных инвестиций дает 15 копеек ежегодных налоговых доходов – и мы выходим на какой-то срок окупаемости, примерно 10 лет. Мы полгода рассказывали, как будем возвращать кредит в 5 млрд рублей, взятый во Внешэкономбанке. Банк взял у нас государственную гарантию и предоставил нам два транша кредита на 10 лет по ставкам 9% годовых. Эти 1,5 млрд рублей к нам уже вернулись. А те деньги, которые мы будем выплачивать Внешэкономбанку, наши текущие доходы от пришедших инвесторов полностью покрывают платежи по возврату основного долга и процентов. И даже позволяют нам еще занять, потому что мы имеем реальный денежный поток, даже с учетом льгот, которые были предоставлены инвесторам. На рубль затрат у нас пришло 10,6 рубля частных инвестиций.
В подготовку 1 га земли мы вкладывали 5 млн рублей (газ, вода и т. д.). В результате привлекли 77,5 млн рублей частных инвестиций. Эти инвесторы заплатили нам с гектара 1,9 млн рублей. То есть эти 5 млн рублей мы еще не покрыли, но думаю, что когда предприятия выйдут на проектную мощность, эти затраты окупятся за три года.
На рубль наших вложений мы получаем пять рублей налоговых поступлений. Мы поняли, как работает эта модель, и начали ее масштабировать. Возьмем второй транш во Внешэкономбанке (они нам это предлагают) и двинемся по этому пути дальше.
В отличие от той схемы, которую предлагаете вы, Корпорация развития Калужской области для создания публичной инфраструктуры инвестирует за счет наращивания своего долга по государственным гарантиям, а потом за счет возврата налоговых платежей, бюджет региона субсидирует корпорацию, и она возвращает прибыль.
Если корпорация по каким-то причинам не рассчитается, мы отправим во Внешэкономбанк наши деньги. Сейчас у нас по финансовым потокам все нормально, а инвесторы получают готовую инфраструктуру. Эта схема для нас интереснее, потому что инфраструктура обходится дороговато, а с деньгами приходится работать нам самим, но ресурсы ограничены.
Нам было бы интересно, чтобы инвестор построил предприятие и одновременно или перед этим необходимую инфраструктуру. Мы готовы этому инвестору субсидиями возвращать его затраты на создание инфраструктуры. Более того, такой опыт у нас имеется. «Фольксваген», например, является получателем наших субсидий. Мы понимаем, что зарабатываем больше денег за счет поставщиков. Это было одним из условий нашего инвестиционного соглашения с ними. Крупные инвесторы являются постоянными получателями субсидий – и все равно нам это выгодно. Инвесторы приходят и пытаются минимизировать свой бюджет. У них есть выбор. Они могут уйти в другой регион, который предоставит им лучшие условия, в или другую страну. Нужны уникальные преимущества, чтобы они хотели построить свое предприятие именно здесь. Нужно уговорить: мы вам потом компенсируем, но вы сейчас постройте, потому что у нас нет денег.
У нас для поставщиков автокомпонентов есть технопарк. Чтобы минимизировать их затраты, мы создали проектную компанию, вложились туда землей и инфраструктурой, привлекли профессиональную девелоперскую фирму, а также Российский банк реконструкции и развития. Технопарк для этих инвесторов строит здание, в которое они въедут со своим оборудованием и тут же начнут производство».
Налицо две концепции: одна исходит из необходимости первоначальных вложений со стороны государства, другая предлагает создавать инфраструктуру за счет дополнительного роста налогов, полученных от инвестиций. Едва ли работающим будет признан только один из подходов, а потому в обозримой перспективе возможно сочетание разных форм государственно-частного партнерства. В том числе и в Ленинградской области. А это означает возможность выбора и маневрирования как со стороны региона, так и со стороны бизнеса.

Кстати:

В 34 субъектах РФ приняты законы о ГЧП, еще 20 регионов находятся в стадии рассмотрения.
В октябре текущего года в Ленинградской области приняли закон «Об участии Ленинградской области в государственно-частных партнерствах». Он призван создать условия привлечения частного капитала на нужды региона при взаимодействии власти с частным бизнесом. Средства будут тратиться на социально значимые проекты. Деньги планируется направлять на строительство жилья, здравоохранение, образование, сельское хозяйство, туризм, а также охрану природы. Кроме того, дополнительная финансовая поддержка будет оказана инновационному промышленному производству, транспортной, информационной и телекоммуникационной инфраструктуре и другим сферам жизнедеятельности региона.
Добавим, что пока специального закона о государственно-частном партнерстве на федеральном уровне не существует. Однако определения этому понятию даются в принятых региональных законах о ГЧП.