Новый кодекс писали люди, далекие от реалий градостроительной деятельности
05.12.2004
Готовится к принятию новый Федеральный градостроительный кодекс. Вероятно, до конца 2004 года в Государственной думе проведут второе чтение этого законопроекта. В Москве он уже получил негативные отзывы архитектурной общественности и мэра столицы. За разъяснениями мы обратились к руководителю Первой мастерской Бюро Генплана КГА Борису Николащенко.
– Борис Васильевич, что регламентирует Градостроительный кодекс?
– Действующий сегодня Градостроительный кодекс был принят в апреле 1998 года. Он регулирует отношения в области градостроительного планирования, застройки, благоустройства городов и сельских поселений, развития инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры, рационального природопользования, сохранения объектов исторического наследия, охраны окружающей среды. Все это делается для обеспечения благоприятных условий проживания. Генплан является инструментом, с помощью которого осуществляется эта деятельность. Градостроительный кодекс должен регламентировать градостроительную деятельность, которая является столкновением бесчисленных интересов людей, юридических лиц, корпоративных сообществ. Даже один и тот же человек, если он выступает в качестве жителя, имеет одни интересы, в качестве пассажира – другие, в качестве юридического лица – третьи, а в качестве охотника, выехавшего на природу – четвертые. Градостроительная деятельность помогает сбалансировать все эти интересы, которые можно разделить на три группы. Есть интересы общегосударственные или федеральные, есть интересы частных лиц, а есть интересы сообщества людей, живущих в одном городе. Они и не общегосударственные, и не частные. В кодексе, который действует сегодня, все это прекрасно отражено. Есть понимание того, что все группы интересов объективны, равноправны, и их надо учитывать при принятии градостроительных решений.
– Что предлагает новый кодекс?
– Возможно, действующий кодекс и устарел, но только в том смысле, что в нем не хватает позиций, учитывающих положения Земельного кодекса, механизмов нового рынка земли. Поэтому, на мой взгляд, и не только на мой, уместно было бы говорить о дополнении к старому кодексу. В нем есть 16 глав, не хватает 17-ой, в которой были бы выстроены взаимосвязи градостроительной деятельности и положений Земельного кодекса.
– На Ваш взгляд, с чем связано появление нового законодательного акта?
– Начнем с того, что новый кодекс разработало Министерство экономического развития, которое возглавляет Герман Греф. Вероятно, решили, что старый кодекс является «тормозом» для развития экономики. Сегодня действуют сложные процедуры согласования документов, получения участков под застройку. Намерения были благими: сломать административные барьеры, стоящие на пути развития рыночных отношений. Но страшно то, что этот документ показал поверхностность знания этого вопроса разработчиками. В результате предлагаются революционные преобразования. Новый кодекс – это не корректура старого, с учетом изменений, произошедших с 1998 года в экономике страны, а уничтожение градостроительной деятельности как таковой. В нем ни слова не говорится о балансе интересов, о том, что цель кодекса – это градостроительное регулирование, о том, что он принимается для того, чтобы люди, в частности горожане, жили лучше. Понятие «город» заменяют слова «поселение» и «городской округ». Изымаются понятия «городская среда», «градостроительное регулирование». Такое ощущение, что этот документ писали люди, далекие от реалий градостроительной деятельности. Наверное, в работе принимали участие специалисты, но ориентированные исключительно на товарные отношения в сфере землепользования.
– Есть ли у нового кодекса идеологическое обоснование?
– В пояснительной записке к нему читаем: «Принятие данного законопроекта является необходимым условием для формирования рынка доступного жилья, увеличения объема жилищного строительства, снижения административных барьеров, доступа на рынок жилищного строительства, формирования «прозрачного» механизма предоставления земельных участков для жилищного строительства». Намерения благие. Но жилье строится и так, и его сегодня уже больше, чем нужно. А дорогое оно вовсе не потому, что у нас плохой градостроительный кодекс. Одна часть населения не может воспользоваться новым строительством для улучшения своих жилищных условий, потому что у нее нет средств, другая часть населения предпочитает вкладывать деньги не в банки, а в недвижимость.
– Есть ли в мировой практике аналоги такому кодексу?
– Думаю, за основу было взято законодательство малых городов США, причем в пору их быстрого роста. Например, в городе Вашингтоне (который, как и Санкт-Петербург, строился как город имперский, с определенным планом, с мощными композиционными панорамами) есть собственное градостроительное законодательство. К нему не применимы положения, разработанные для небольших американских городов.
В новом кодексе очень подробно прописаны манипуляции с земельными участками, а дальше все отдается на волю случая. Поэтому американские города резко отличаются от европейских, а тем более от Санкт-Петербурга. Возьмите Манхэттен в Нью-Йорке. Там «нарезали» землю участками и распродали. Единственный надзор, который осуществлялся – технический. Поэтому сейчас там можно увидеть на одном участке одноэтажный дом с садиком, рядом небоскреб и тут же небольшое кладбище. Похожее законодательство действует и в Канаде. Для Петербурга это немыслимо. Не знаю, почему был выбран именно американский вариант. Может быть, разработчики бывали в США, проходили там стажировку.
Думаю, надо помнить, что Россия имеет самобытную градостроительную историю. При Екатерине II строились целые города по планам, выданным в Петербурге. Они сохранили историческое ядро, но получили, если можно так сказать, «барочное» развитие. И это удивительное явление. Или вспомним о существовавшей более 200 лет Комиссии строений, которая осуществляла надзор за развитием городов. Теперь нам предлагают от всего этого отказаться.
– Какое место отведено в кодексе градостроительным органам?
– В новом кодексе ни слова не говорится об органах архитектурного регулирования. На основе этого документа можно будет ликвидировать Комитет по градостроительству и архитектуре. Не случайно нигде не упоминается понятие «разрешительная документация». Если ввести этот термин, встает вопрос: кто и на основании чего ее выдает? Понятно, почему нет понятия «городская среда». Если его допустить – это значит, что ее кто-то все-таки формирует. В результате хотели, чтобы все получилось быстро, а получится полная дезорганизация работы.
– Как новый кодекс корреспондируется с положениями об охране памятников?
– Позволю себе процитировать: «Уполномоченные органы государственной власти РФ и субъектов РФ в течение трех месяцев со дня принятия Генерального плана поселения, городского округа, а физические и юридические лица в течение шести месяцев со дня принятия Генплана, вправе обжаловать в судебном порядке решение о принятии раздела Генерального плана поселения или городского округа об ограничениях в зонах охраны памятников истории и культуры». И дальше: «Убытки, понесенные собственниками, арендаторами, пользователями объектами недвижимости вследствие установления указанных ограничений, выделяются из федерального бюджета в случае установления несоразмерных ограничений в зонах охраны памятников федерального значения, из бюджетов субъектов Федерации для памятников регионального значения и из местных бюджетов для памятников местного значения».
Сегодня создается новый Генплан Петербурга, в нем уточняются охранные зоны. В результате, на те зоны охраны, которые были приняты раньше в 1988 году, положения нового кодекса не распространяются, а все новые охранные зоны могут быть обжалованы в судебном порядке. Ясно, что никакой бюджет не выдержит компенсаций убытков. Принятием закона об охранных зонах Петербург себя обезопасил, но в России есть города с архитектурными и историческими памятниками, которые еще не имеют зон охраны. По новому кодексу, они их иметь уже никогда не будут. То есть ситуация такая: я приобрел объект недвижимости, когда он не был памятником, теперь он им стал – у меня убытки, платите мне за это. Во всем мире наоборот. Если человек живет в памятнике истории и архитектуры он получает некоторые льготы, но при этом он берет на себя ответственность за состояние этого памятника, его реставрацию и т.д. Такое ощущение, что кодекс писали люди, далекие не только от градостроительной деятельности, но и от культуры вообще.
– В Петербурге еще кто-нибудь разделяет Вашу точку зрения?
– Я знаю мнение депутата Законодательного собрания Михаила Амосова. Это тот редкий случай, когда наши позиции совпали. Могу его процитировать: «Представляется единственно правильным в ближайшее время внести коррективы в Федеральный градостроительный кодекс, внести в него наиболее важные положения из нового кодекса, ведя параллельно доработку этого законопроекта в координации с законами субъектов Федерации». Его критика очень хорошая и грамотная. Кстати, Амосов называет новый кодекс «большим скачком», по аналогии с китайским. Это ненужный революционный шаг, который принесет много вреда.
– В чем, на Ваш взгляд, состоит методологическая ошибка разработчиков?
– Дело в том, что земельные отношения «сидят» внутри градостроительной деятельности, а не наоборот. В новом кодексе нет самого понятия градостроительной деятельности, оно растворено в земельных отношениях. Эта грубая ошибка чревата потерей такого понятия как городская среда, среда обитания человека.
Новый кодекс по объему не уступает старому, но это достигается за счет излишней детализации очень незначительных вопросов. То есть, за рамками рассмотрения остается основное, но скрупулезно прописываются частности. Для каждого уровня согласований называется очень узкий набор факторов. Вообще не говорится о том, какие параметры должны быть в Генплане города, зато говорится о том, что должно быть согласовано.
Все делается, чтобы снять барьеры, мешающие развитию рыночной экономики. Действительно, давайте уберем все, что мешает: необходимость уравновешивать разные интересы, следовать традициям, сохранять культурное наследие. Когда об этом не думаешь, становится легко. Но это не значит, что найден правильный подход.
Законопроект внесла на рассмотрение Государственной думы партия «Единая Россия». Думаю, с этим связана лояльность к нему официальных лиц. Может быть, возлагаются надежды на Москву и на Лужкова, вдруг ему удастся остановить принятие этого документа. Кроме того, в Петербурге, впрочем, как и в Москве, существует местное градостроительное законодательство, которое основано на действующем Федеральном кодексе. В новом кодексе Санкт-Петербург и Москва названы городами федерального значения. Вероятно, за ними оставляют право самим разрабатывать свое градостроительное законодательство. Но мне жаль малые русские города, что будет с ними?
Второе чтение законопроекта планировалось провести 19 ноября 2004 года, но рассмотрение этого вопроса было отложено. Думаю, до конца этого года новый кодекс все-таки пройдет через второе чтение и есть большая вероятность того, что он будет принят. Тогда проигнорировать его полностью все равно не получится. Однако в Конституции РФ написано, что градостроительная деятельность является предметом ведения субъектов Федерации. И в этом смысле кодекс нарушает Конституцию, его можно будет обжаловать в Конституционном суде. Москва, кстати, ужесточает свое градостроительное законодательство, чтобы отсечь влияние федералов. Понятно, что нельзя было разрабатывать новый Федеральный кодекс, не посоветовавшись с субъектами Федерации.
Возвращаясь к началу разговора, скажу, что новый кодекс неправомерно расширяет интересы частных лиц и федеральных властей, которые, конечно, соблюдут свои интересы в каждом субъекте Федерации. А третья группа – городское сообщество – окажется в проигрыше так же, как и культурное наследие, экология, ландшафт. Нарушение «равностороннего треугольника» интересов недопустимо. В новом кодексе, правда, написано, что общественные интересы учитываются с помощью референдумов и общественных обсуждений. Но это же все несерьезно. Интересы городского сообщества в Санкт-Петербурге пока защищают КГИОП, органы санэпиднадзора, охраны окружающей среды и КГА. Хотя, если руководствоваться новым кодексом, в здании, построенном зодчим Росси, можно будет смело размещать учреждение для торговли земельными участками.
Автор: Беседовала Ирина Барчук
– Борис Васильевич, что регламентирует Градостроительный кодекс?
– Действующий сегодня Градостроительный кодекс был принят в апреле 1998 года. Он регулирует отношения в области градостроительного планирования, застройки, благоустройства городов и сельских поселений, развития инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры, рационального природопользования, сохранения объектов исторического наследия, охраны окружающей среды. Все это делается для обеспечения благоприятных условий проживания. Генплан является инструментом, с помощью которого осуществляется эта деятельность. Градостроительный кодекс должен регламентировать градостроительную деятельность, которая является столкновением бесчисленных интересов людей, юридических лиц, корпоративных сообществ. Даже один и тот же человек, если он выступает в качестве жителя, имеет одни интересы, в качестве пассажира – другие, в качестве юридического лица – третьи, а в качестве охотника, выехавшего на природу – четвертые. Градостроительная деятельность помогает сбалансировать все эти интересы, которые можно разделить на три группы. Есть интересы общегосударственные или федеральные, есть интересы частных лиц, а есть интересы сообщества людей, живущих в одном городе. Они и не общегосударственные, и не частные. В кодексе, который действует сегодня, все это прекрасно отражено. Есть понимание того, что все группы интересов объективны, равноправны, и их надо учитывать при принятии градостроительных решений.
– Что предлагает новый кодекс?
– Возможно, действующий кодекс и устарел, но только в том смысле, что в нем не хватает позиций, учитывающих положения Земельного кодекса, механизмов нового рынка земли. Поэтому, на мой взгляд, и не только на мой, уместно было бы говорить о дополнении к старому кодексу. В нем есть 16 глав, не хватает 17-ой, в которой были бы выстроены взаимосвязи градостроительной деятельности и положений Земельного кодекса.
– На Ваш взгляд, с чем связано появление нового законодательного акта?
– Начнем с того, что новый кодекс разработало Министерство экономического развития, которое возглавляет Герман Греф. Вероятно, решили, что старый кодекс является «тормозом» для развития экономики. Сегодня действуют сложные процедуры согласования документов, получения участков под застройку. Намерения были благими: сломать административные барьеры, стоящие на пути развития рыночных отношений. Но страшно то, что этот документ показал поверхностность знания этого вопроса разработчиками. В результате предлагаются революционные преобразования. Новый кодекс – это не корректура старого, с учетом изменений, произошедших с 1998 года в экономике страны, а уничтожение градостроительной деятельности как таковой. В нем ни слова не говорится о балансе интересов, о том, что цель кодекса – это градостроительное регулирование, о том, что он принимается для того, чтобы люди, в частности горожане, жили лучше. Понятие «город» заменяют слова «поселение» и «городской округ». Изымаются понятия «городская среда», «градостроительное регулирование». Такое ощущение, что этот документ писали люди, далекие от реалий градостроительной деятельности. Наверное, в работе принимали участие специалисты, но ориентированные исключительно на товарные отношения в сфере землепользования.
– Есть ли у нового кодекса идеологическое обоснование?
– В пояснительной записке к нему читаем: «Принятие данного законопроекта является необходимым условием для формирования рынка доступного жилья, увеличения объема жилищного строительства, снижения административных барьеров, доступа на рынок жилищного строительства, формирования «прозрачного» механизма предоставления земельных участков для жилищного строительства». Намерения благие. Но жилье строится и так, и его сегодня уже больше, чем нужно. А дорогое оно вовсе не потому, что у нас плохой градостроительный кодекс. Одна часть населения не может воспользоваться новым строительством для улучшения своих жилищных условий, потому что у нее нет средств, другая часть населения предпочитает вкладывать деньги не в банки, а в недвижимость.
– Есть ли в мировой практике аналоги такому кодексу?
– Думаю, за основу было взято законодательство малых городов США, причем в пору их быстрого роста. Например, в городе Вашингтоне (который, как и Санкт-Петербург, строился как город имперский, с определенным планом, с мощными композиционными панорамами) есть собственное градостроительное законодательство. К нему не применимы положения, разработанные для небольших американских городов.
В новом кодексе очень подробно прописаны манипуляции с земельными участками, а дальше все отдается на волю случая. Поэтому американские города резко отличаются от европейских, а тем более от Санкт-Петербурга. Возьмите Манхэттен в Нью-Йорке. Там «нарезали» землю участками и распродали. Единственный надзор, который осуществлялся – технический. Поэтому сейчас там можно увидеть на одном участке одноэтажный дом с садиком, рядом небоскреб и тут же небольшое кладбище. Похожее законодательство действует и в Канаде. Для Петербурга это немыслимо. Не знаю, почему был выбран именно американский вариант. Может быть, разработчики бывали в США, проходили там стажировку.
Думаю, надо помнить, что Россия имеет самобытную градостроительную историю. При Екатерине II строились целые города по планам, выданным в Петербурге. Они сохранили историческое ядро, но получили, если можно так сказать, «барочное» развитие. И это удивительное явление. Или вспомним о существовавшей более 200 лет Комиссии строений, которая осуществляла надзор за развитием городов. Теперь нам предлагают от всего этого отказаться.
– Какое место отведено в кодексе градостроительным органам?
– В новом кодексе ни слова не говорится об органах архитектурного регулирования. На основе этого документа можно будет ликвидировать Комитет по градостроительству и архитектуре. Не случайно нигде не упоминается понятие «разрешительная документация». Если ввести этот термин, встает вопрос: кто и на основании чего ее выдает? Понятно, почему нет понятия «городская среда». Если его допустить – это значит, что ее кто-то все-таки формирует. В результате хотели, чтобы все получилось быстро, а получится полная дезорганизация работы.
– Как новый кодекс корреспондируется с положениями об охране памятников?
– Позволю себе процитировать: «Уполномоченные органы государственной власти РФ и субъектов РФ в течение трех месяцев со дня принятия Генерального плана поселения, городского округа, а физические и юридические лица в течение шести месяцев со дня принятия Генплана, вправе обжаловать в судебном порядке решение о принятии раздела Генерального плана поселения или городского округа об ограничениях в зонах охраны памятников истории и культуры». И дальше: «Убытки, понесенные собственниками, арендаторами, пользователями объектами недвижимости вследствие установления указанных ограничений, выделяются из федерального бюджета в случае установления несоразмерных ограничений в зонах охраны памятников федерального значения, из бюджетов субъектов Федерации для памятников регионального значения и из местных бюджетов для памятников местного значения».
Сегодня создается новый Генплан Петербурга, в нем уточняются охранные зоны. В результате, на те зоны охраны, которые были приняты раньше в 1988 году, положения нового кодекса не распространяются, а все новые охранные зоны могут быть обжалованы в судебном порядке. Ясно, что никакой бюджет не выдержит компенсаций убытков. Принятием закона об охранных зонах Петербург себя обезопасил, но в России есть города с архитектурными и историческими памятниками, которые еще не имеют зон охраны. По новому кодексу, они их иметь уже никогда не будут. То есть ситуация такая: я приобрел объект недвижимости, когда он не был памятником, теперь он им стал – у меня убытки, платите мне за это. Во всем мире наоборот. Если человек живет в памятнике истории и архитектуры он получает некоторые льготы, но при этом он берет на себя ответственность за состояние этого памятника, его реставрацию и т.д. Такое ощущение, что кодекс писали люди, далекие не только от градостроительной деятельности, но и от культуры вообще.
– В Петербурге еще кто-нибудь разделяет Вашу точку зрения?
– Я знаю мнение депутата Законодательного собрания Михаила Амосова. Это тот редкий случай, когда наши позиции совпали. Могу его процитировать: «Представляется единственно правильным в ближайшее время внести коррективы в Федеральный градостроительный кодекс, внести в него наиболее важные положения из нового кодекса, ведя параллельно доработку этого законопроекта в координации с законами субъектов Федерации». Его критика очень хорошая и грамотная. Кстати, Амосов называет новый кодекс «большим скачком», по аналогии с китайским. Это ненужный революционный шаг, который принесет много вреда.
– В чем, на Ваш взгляд, состоит методологическая ошибка разработчиков?
– Дело в том, что земельные отношения «сидят» внутри градостроительной деятельности, а не наоборот. В новом кодексе нет самого понятия градостроительной деятельности, оно растворено в земельных отношениях. Эта грубая ошибка чревата потерей такого понятия как городская среда, среда обитания человека.
Новый кодекс по объему не уступает старому, но это достигается за счет излишней детализации очень незначительных вопросов. То есть, за рамками рассмотрения остается основное, но скрупулезно прописываются частности. Для каждого уровня согласований называется очень узкий набор факторов. Вообще не говорится о том, какие параметры должны быть в Генплане города, зато говорится о том, что должно быть согласовано.
Все делается, чтобы снять барьеры, мешающие развитию рыночной экономики. Действительно, давайте уберем все, что мешает: необходимость уравновешивать разные интересы, следовать традициям, сохранять культурное наследие. Когда об этом не думаешь, становится легко. Но это не значит, что найден правильный подход.
Законопроект внесла на рассмотрение Государственной думы партия «Единая Россия». Думаю, с этим связана лояльность к нему официальных лиц. Может быть, возлагаются надежды на Москву и на Лужкова, вдруг ему удастся остановить принятие этого документа. Кроме того, в Петербурге, впрочем, как и в Москве, существует местное градостроительное законодательство, которое основано на действующем Федеральном кодексе. В новом кодексе Санкт-Петербург и Москва названы городами федерального значения. Вероятно, за ними оставляют право самим разрабатывать свое градостроительное законодательство. Но мне жаль малые русские города, что будет с ними?
Второе чтение законопроекта планировалось провести 19 ноября 2004 года, но рассмотрение этого вопроса было отложено. Думаю, до конца этого года новый кодекс все-таки пройдет через второе чтение и есть большая вероятность того, что он будет принят. Тогда проигнорировать его полностью все равно не получится. Однако в Конституции РФ написано, что градостроительная деятельность является предметом ведения субъектов Федерации. И в этом смысле кодекс нарушает Конституцию, его можно будет обжаловать в Конституционном суде. Москва, кстати, ужесточает свое градостроительное законодательство, чтобы отсечь влияние федералов. Понятно, что нельзя было разрабатывать новый Федеральный кодекс, не посоветовавшись с субъектами Федерации.
Возвращаясь к началу разговора, скажу, что новый кодекс неправомерно расширяет интересы частных лиц и федеральных властей, которые, конечно, соблюдут свои интересы в каждом субъекте Федерации. А третья группа – городское сообщество – окажется в проигрыше так же, как и культурное наследие, экология, ландшафт. Нарушение «равностороннего треугольника» интересов недопустимо. В новом кодексе, правда, написано, что общественные интересы учитываются с помощью референдумов и общественных обсуждений. Но это же все несерьезно. Интересы городского сообщества в Санкт-Петербурге пока защищают КГИОП, органы санэпиднадзора, охраны окружающей среды и КГА. Хотя, если руководствоваться новым кодексом, в здании, построенном зодчим Росси, можно будет смело размещать учреждение для торговли земельными участками.
Автор: Беседовала Ирина Барчук
рубрика:
Точка зрения
