Возвращение жилищной политики
13.08.2006
В большинстве стран жилищная политика является одной из наиболее значимых отраслей политики публичной, одной из наиболее острых и постоянных тем общественных дискуссий. В России о жилищной политике стали говорить только в последнее время. О каких изменениях в обществе свидетельствует этот процесс? На вопросы «Строительного Еженедельника» отвечает генеральный директор Фонда «Институт экономики города» Александр Пузанов.
– Александр Сергеевич, долгое время в России даже не было такого понятия, как «жилищная политика». Почему?
– Действительно, в нашей стране почти сто лет в общественном сознании жилищной политики как таковой не было. Одномерная и выхолощенная (вне жилищной экономики) система государственных мер советской эпохи никак не могла претендовать на статус полноценной политики. В 90-е годы сами слова «жилищная политика» оказались окончательно вытеснены такими терминами, как «реформа ЖКХ», или «подготовка к зиме». Еще одной причиной стала бессрочная и бесплатная приватизация, длящаяся в России с 1990 года. Формирование и использование государственного и муниципального жилья, жилья социального, во многих странах является ядром жилищной политики, поскольку это наиболее энергичная форма государственного вмешательства в функционирование жилищного рынка. В России с началом приватизации это ядро из поля жилищной политики как бы исчезло – ведь если государственное и муниципальное жилье – это жилье, которое «пока не приватизировано», и сколько его останется через год, никто не знает, какая тут может быть долгосрочная стратегия…
– А что сейчас изменилось? Почему о жилищной политике снова вспомнили?
– В последнее время о жилищной политике вновь стали говорить (что чрезвычайно отрадно) потому что изменилась ситуация. Во-первых, с точки зрения бюджетной обеспеченности не так гнетет пресловутая «подготовка к зиме», можно поднять голову и оглядеться по сторонам. Во-вторых, законодатель с принятием Жилищного кодекса и других законов внес некоторую ясность относительно того, во что публичная власть намерена вмешиваться, а во что нет. В частности, выяснилось, что социальное жилье сохраняется, причем не на маргинальном уровне, а в качестве серьезного сегмента жилищного фонда – на уровне 15-20 процентов, как в большинстве европейских стран.
– Можно ли сказать, что главный элемент жилищной политики – социальное жилье?
– На самом деле жилищная политика многопланова. Ее можно представить в виде концентрических кругов. Первый из них – это область, которая относится ко всем гражданам в равной мере. Государство просто обеспечивает нормальные условия для тех, кто хочет решать свой жилищный вопрос самостоятельно. Создает цивилизованный безопасный рынок жилья – понятный, прозрачный и предсказуемый. Второй план жилищной политики более узкий. Это меры государственного уровня, направленные на отдельные категории граждан, не обязательно на социально уязвимые. Например, это налоговые вычеты для тех, кто покупает жилье (это распространено и у нас). Сюда же можно отнести программы помощи силовикам в форме государственных жил сертификатов, субсидии молодым семьям, субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (так называемые жилищные субсидии и т.д.). И, наконец, третья область жилищной политики, ее ядро – это социальное жилье, которое строится за государственный счет и безвозмездно предоставляется гражданам. Это самая сильная интервенция государства, хотя масштаб ее может быть невелик, всего 1-2 процента жилищного фонда, как, скажем, в США.
– Каковы признаки социального жилья?
– Несмотря на простое первоначальное объяснение, дать четкое определение социального жилья довольно сложно. У нас сразу возникает представление, что это жилье должно быть гораздо дешевле частного. Обычно так и бывает, но далеко не всегда. Еще социальное жилье – это жилье, строительство и эксплуатация которого в той или иной форме субсидируется. И, наконец, признак социального жилья, который присутствует всегда – это элемент административного регулирования на этапе предоставления квартир, в нашем случае – институт учета нуждающихся (пресловутая очередь).
– Можно ли социальным назвать жилье, которое сейчас строится?
– По ожидаемому уровню качества социальным можно назвать большую часть существующего жилищного фонда в России – все эти 5-этажки и 9-этажки, «корабли» и «хрущевки». С юридической точки зрения социальным жильем являются квартиры, предоставляемые по договору социального найма. И неважно где – в доме, где все квартиры муниципальные, или в доме, где только часть таких квартир. Но в полной мере, с точки зрения жилищной политики, такое жилье еще трудно назвать социальным. Дело в том, что до 2010 года мы будем находиться в периоде, когда квартира может легко поменять свой статус. Именно до этого времени продлен срок бесплатной приватизации. И нет никаких гарантий, что в социальном доме уже на другой день после окончания строительства квартиры не начнут приватизировать.
– Сколько, по-вашему, нужно строить социального жилья?
– На этот вопрос можно будет точно ответить только тогда, когда закончится период бесплатной приватизации, и мы поймем, с каким объемом жилищного фонда остались наши муниципалитеты. Но мой прогноз – порядка 20 процентов от общего жилищного фонда в стране. Это та цифра, которую, с одной стороны, Россия по бюджетным соображениям может себе позволить, с другой, та цифра, с которой общество готово согласиться.
– Как социальное жилье будет развиваться после 2010 года?
– Самым важным и болезненным процессом будет консолидация социального жилья. Здесь может быть два пути. Первый – муниципалитеты начнут строить социальные дома за счет своих бюджетов, будут разрабатывать долгосрочную политику их эксплуатации. Второй – начнется дифференциация в больших домах, где есть квартиры разных форм собственности. В домах лучшего качества квартиры будут приватизированы полностью, в домах худшего качества в период до 2010 года возможна деприватизация. Муниципалитеты будут пытаться консолидировать там свою долю. Но это долгий и сложный процесс. На это потребуется не один десяток лет.
– Что же получается – со временем появятся «социальные районы»?
– Здесь стоит обратиться к опыту других стран. Например, Европа идет по пути планирования «смешанного использования» территорий. Там социальные дома ставят внутри кварталов с домами других типов, внешне часто таких же. Это позволяет делать «социальный микс», который не дает социальным районам превращаться в гетто и трущобы. Есть и обширный отрицательный опыт, когда огромные бюджетные деньги тратились на возведение социальных кварталов. А они со временем становились источниками криминала, инфекционных болезней и прочих неприятностей. Их приходилось сносить.
– Как сочетаются социальное жилье и самоуправление?
– Мы много говорим, что участие в управлении многоквартирным домом касается преимущественно собственников, поскольку от имени живущих в социальном жилье людей на всех собраниях жильцов должен выступать муниципалитет. На самом деле на Западе есть опыт, когда муниципалитет делегирует свое право управления нанимателям социального жилья. Но в условиях параллельного существования в одном доме разного вида жилья это трудно реализовать. Когда появятся дома чисто социальные, этот опыт можно будет перенять.
– Почему в жилищной политике ничего не говорится о частных доходных домах? Можно ли этот вид жилья тоже назвать социальным?
– Доходные дома социальным жильем не являются. Ведь социальное жилье, как минимум, бесприбыльное, а часто еще и субсидируемое. А доходные дома – инструмент для получения коммерческой выгоды. А не говорится о них, поскольку уже много лет в нашей стране доходные дома не строят.
– Почему?
– Ответ на поверхности – экономические причины. Одна из них – частное арендное жилье вовсе не является дешевым. Ведь арендодатель через арендную плату должен компенсировать все виды расходов, которые нес бы проживающий в аналогичной квартире собственник. Да, он не платит налог, но собственник-то доходного дома платит! Плюс прибыль, которую захочет получить бизнесмен. Плюс более высокий процент, под который он получит кредит в банке по сравнению со строительством жилья на продажу – проект то рискованный. Получается, что на круг арендатор за аналогичное жилье заплатит никак не меньше собственника.
Если же подспудно предполагаются некие бюджетные субсидии, получается не очень прозрачная смесь социальных и коммерческих целей. Имеющиеся публичные ресурсы лучше использовать для расширения доступа к социальному жилью, строительству специализированного жилья (последнее уже сегодня не подлежит приватизации). Напомню, что по новому Жилищному кодексу человек, переставший быть малоимущим, не «изгоняется» из социального жилья. С него начинает взиматься плата за наем, размер которой федеральным законодательством не оговаривается.
– Зато не нужно копить на квартиру, даже на первоначальный взнос при получении ипотечного кредита!
– Казалось бы, одно это обстоятельство должно перевесить все сказанное выше. Особенно со стороны молодых семей, внешних и внутренних мигрантов, иных категорий, предъявляющих повышенный спрос на жилищную мобильность. Но не перевешивает. Риски подобных бизнес-проектов пока таковы, что будучи заложены в цену арендной платы, они дадут величину едва ли не больше, чем сегодня в Западной Европе. Сегодняшние цены на рынке аренды – это цены, запрашиваемые «непрофессиональными арендодателями», цены для большинства потенциальных арендаторов недоступные, а для бизнесмена по существу демпинговые. Собственник доходного дома должен будет запросить существенно больше. Возникает резонный вопрос – велик ли платежеспособный спрос на такое жилье? И что остается – строить заведомо низкокачественное жилье? Бизнесмен сегодня сам откажется от этой идеи и найдет более выгодные сферы вложения средств, прежде чем с ним начнут обсуждать социальную приемлемость такой идеи.
– Есть ли другие недостатки у частного арендного жилья?
– Один из них – оборотная сторона мобильности. Цены на такое жилье тоже очень «мобильные», гораздо мобильнее доходов арендаторов. Как результат – периодически возникающие локальные жилищные кризисы. Когда арендаторы составляют существенную часть населения (избирателей), возникает мощнейший политический соблазн вмешаться либо через законодательное ограничение уровня арендной платы, либо путем прямого или косвенного субсидирования сектора. Арендодатель, разумеется, ответит на это ухудшением содержания жилья – риск превращения в трущобы существует отнюдь не только для плохо управляемых многоквартирных домов (кондоминиумов) и социального жилья. А арендатор, в свою очередь, будет стараться как можно дольше задержаться в субсидированном жилье, что сведет на нет все преимущества арендного жилья с точки зрения мобильности населения. Как показало недавнее исследование Всемирного банка, страны, где практиковалось субсидирование арендной платы (Скандинавия, Франция, Нидерланды, Германия), характеризуются как раз низкой мобильностью арендаторов и высокой долей субсидирования жилищной сферы в ВВП.
В итоге получается, что никакого злого умысла, сдерживающего развитие доходных домов, нет, а есть рациональное экономическое поведение как бизнесменов, так и потенциальных арендаторов, трезво оценивающих свои риски. Никто не говорит, что этот сектор не нужен, что его развитию не нужно содействовать. Но в обозримом будущем он вряд ли превысит 10 процентов жилищного фонда.
– А что говорит о доходных домах заграничный опыт? Много ли их там?
– Наиболее высокая доля арендного сектора в Германии – почти 60 процентов, но если из этой цифры вычесть социальное жилье, то на долю частного арендного жилья (далеко не все из которого – доходные дома) остается 48 процентов. Что не менее важно – доля рыночной аренды за последние четверть века сократилась – и существенно – практически во всех странах: например, в Бельгии – с 31 процента до 24 процентов, в Нидерландах – с 24 процентов до 11 процентов. Видимо, за этими цифрами стоят какие-то серьезные процессы, в которых стоило бы разобраться, прежде чем провозглашать доходные дома очередной панацеей.
Автор: Наталья Ковтун
– Александр Сергеевич, долгое время в России даже не было такого понятия, как «жилищная политика». Почему?
– Действительно, в нашей стране почти сто лет в общественном сознании жилищной политики как таковой не было. Одномерная и выхолощенная (вне жилищной экономики) система государственных мер советской эпохи никак не могла претендовать на статус полноценной политики. В 90-е годы сами слова «жилищная политика» оказались окончательно вытеснены такими терминами, как «реформа ЖКХ», или «подготовка к зиме». Еще одной причиной стала бессрочная и бесплатная приватизация, длящаяся в России с 1990 года. Формирование и использование государственного и муниципального жилья, жилья социального, во многих странах является ядром жилищной политики, поскольку это наиболее энергичная форма государственного вмешательства в функционирование жилищного рынка. В России с началом приватизации это ядро из поля жилищной политики как бы исчезло – ведь если государственное и муниципальное жилье – это жилье, которое «пока не приватизировано», и сколько его останется через год, никто не знает, какая тут может быть долгосрочная стратегия…
– А что сейчас изменилось? Почему о жилищной политике снова вспомнили?
– В последнее время о жилищной политике вновь стали говорить (что чрезвычайно отрадно) потому что изменилась ситуация. Во-первых, с точки зрения бюджетной обеспеченности не так гнетет пресловутая «подготовка к зиме», можно поднять голову и оглядеться по сторонам. Во-вторых, законодатель с принятием Жилищного кодекса и других законов внес некоторую ясность относительно того, во что публичная власть намерена вмешиваться, а во что нет. В частности, выяснилось, что социальное жилье сохраняется, причем не на маргинальном уровне, а в качестве серьезного сегмента жилищного фонда – на уровне 15-20 процентов, как в большинстве европейских стран.
– Можно ли сказать, что главный элемент жилищной политики – социальное жилье?
– На самом деле жилищная политика многопланова. Ее можно представить в виде концентрических кругов. Первый из них – это область, которая относится ко всем гражданам в равной мере. Государство просто обеспечивает нормальные условия для тех, кто хочет решать свой жилищный вопрос самостоятельно. Создает цивилизованный безопасный рынок жилья – понятный, прозрачный и предсказуемый. Второй план жилищной политики более узкий. Это меры государственного уровня, направленные на отдельные категории граждан, не обязательно на социально уязвимые. Например, это налоговые вычеты для тех, кто покупает жилье (это распространено и у нас). Сюда же можно отнести программы помощи силовикам в форме государственных жил сертификатов, субсидии молодым семьям, субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (так называемые жилищные субсидии и т.д.). И, наконец, третья область жилищной политики, ее ядро – это социальное жилье, которое строится за государственный счет и безвозмездно предоставляется гражданам. Это самая сильная интервенция государства, хотя масштаб ее может быть невелик, всего 1-2 процента жилищного фонда, как, скажем, в США.
– Каковы признаки социального жилья?
– Несмотря на простое первоначальное объяснение, дать четкое определение социального жилья довольно сложно. У нас сразу возникает представление, что это жилье должно быть гораздо дешевле частного. Обычно так и бывает, но далеко не всегда. Еще социальное жилье – это жилье, строительство и эксплуатация которого в той или иной форме субсидируется. И, наконец, признак социального жилья, который присутствует всегда – это элемент административного регулирования на этапе предоставления квартир, в нашем случае – институт учета нуждающихся (пресловутая очередь).
– Можно ли социальным назвать жилье, которое сейчас строится?
– По ожидаемому уровню качества социальным можно назвать большую часть существующего жилищного фонда в России – все эти 5-этажки и 9-этажки, «корабли» и «хрущевки». С юридической точки зрения социальным жильем являются квартиры, предоставляемые по договору социального найма. И неважно где – в доме, где все квартиры муниципальные, или в доме, где только часть таких квартир. Но в полной мере, с точки зрения жилищной политики, такое жилье еще трудно назвать социальным. Дело в том, что до 2010 года мы будем находиться в периоде, когда квартира может легко поменять свой статус. Именно до этого времени продлен срок бесплатной приватизации. И нет никаких гарантий, что в социальном доме уже на другой день после окончания строительства квартиры не начнут приватизировать.
– Сколько, по-вашему, нужно строить социального жилья?
– На этот вопрос можно будет точно ответить только тогда, когда закончится период бесплатной приватизации, и мы поймем, с каким объемом жилищного фонда остались наши муниципалитеты. Но мой прогноз – порядка 20 процентов от общего жилищного фонда в стране. Это та цифра, которую, с одной стороны, Россия по бюджетным соображениям может себе позволить, с другой, та цифра, с которой общество готово согласиться.
– Как социальное жилье будет развиваться после 2010 года?
– Самым важным и болезненным процессом будет консолидация социального жилья. Здесь может быть два пути. Первый – муниципалитеты начнут строить социальные дома за счет своих бюджетов, будут разрабатывать долгосрочную политику их эксплуатации. Второй – начнется дифференциация в больших домах, где есть квартиры разных форм собственности. В домах лучшего качества квартиры будут приватизированы полностью, в домах худшего качества в период до 2010 года возможна деприватизация. Муниципалитеты будут пытаться консолидировать там свою долю. Но это долгий и сложный процесс. На это потребуется не один десяток лет.
– Что же получается – со временем появятся «социальные районы»?
– Здесь стоит обратиться к опыту других стран. Например, Европа идет по пути планирования «смешанного использования» территорий. Там социальные дома ставят внутри кварталов с домами других типов, внешне часто таких же. Это позволяет делать «социальный микс», который не дает социальным районам превращаться в гетто и трущобы. Есть и обширный отрицательный опыт, когда огромные бюджетные деньги тратились на возведение социальных кварталов. А они со временем становились источниками криминала, инфекционных болезней и прочих неприятностей. Их приходилось сносить.
– Как сочетаются социальное жилье и самоуправление?
– Мы много говорим, что участие в управлении многоквартирным домом касается преимущественно собственников, поскольку от имени живущих в социальном жилье людей на всех собраниях жильцов должен выступать муниципалитет. На самом деле на Западе есть опыт, когда муниципалитет делегирует свое право управления нанимателям социального жилья. Но в условиях параллельного существования в одном доме разного вида жилья это трудно реализовать. Когда появятся дома чисто социальные, этот опыт можно будет перенять.
– Почему в жилищной политике ничего не говорится о частных доходных домах? Можно ли этот вид жилья тоже назвать социальным?
– Доходные дома социальным жильем не являются. Ведь социальное жилье, как минимум, бесприбыльное, а часто еще и субсидируемое. А доходные дома – инструмент для получения коммерческой выгоды. А не говорится о них, поскольку уже много лет в нашей стране доходные дома не строят.
– Почему?
– Ответ на поверхности – экономические причины. Одна из них – частное арендное жилье вовсе не является дешевым. Ведь арендодатель через арендную плату должен компенсировать все виды расходов, которые нес бы проживающий в аналогичной квартире собственник. Да, он не платит налог, но собственник-то доходного дома платит! Плюс прибыль, которую захочет получить бизнесмен. Плюс более высокий процент, под который он получит кредит в банке по сравнению со строительством жилья на продажу – проект то рискованный. Получается, что на круг арендатор за аналогичное жилье заплатит никак не меньше собственника.
Если же подспудно предполагаются некие бюджетные субсидии, получается не очень прозрачная смесь социальных и коммерческих целей. Имеющиеся публичные ресурсы лучше использовать для расширения доступа к социальному жилью, строительству специализированного жилья (последнее уже сегодня не подлежит приватизации). Напомню, что по новому Жилищному кодексу человек, переставший быть малоимущим, не «изгоняется» из социального жилья. С него начинает взиматься плата за наем, размер которой федеральным законодательством не оговаривается.
– Зато не нужно копить на квартиру, даже на первоначальный взнос при получении ипотечного кредита!
– Казалось бы, одно это обстоятельство должно перевесить все сказанное выше. Особенно со стороны молодых семей, внешних и внутренних мигрантов, иных категорий, предъявляющих повышенный спрос на жилищную мобильность. Но не перевешивает. Риски подобных бизнес-проектов пока таковы, что будучи заложены в цену арендной платы, они дадут величину едва ли не больше, чем сегодня в Западной Европе. Сегодняшние цены на рынке аренды – это цены, запрашиваемые «непрофессиональными арендодателями», цены для большинства потенциальных арендаторов недоступные, а для бизнесмена по существу демпинговые. Собственник доходного дома должен будет запросить существенно больше. Возникает резонный вопрос – велик ли платежеспособный спрос на такое жилье? И что остается – строить заведомо низкокачественное жилье? Бизнесмен сегодня сам откажется от этой идеи и найдет более выгодные сферы вложения средств, прежде чем с ним начнут обсуждать социальную приемлемость такой идеи.
– Есть ли другие недостатки у частного арендного жилья?
– Один из них – оборотная сторона мобильности. Цены на такое жилье тоже очень «мобильные», гораздо мобильнее доходов арендаторов. Как результат – периодически возникающие локальные жилищные кризисы. Когда арендаторы составляют существенную часть населения (избирателей), возникает мощнейший политический соблазн вмешаться либо через законодательное ограничение уровня арендной платы, либо путем прямого или косвенного субсидирования сектора. Арендодатель, разумеется, ответит на это ухудшением содержания жилья – риск превращения в трущобы существует отнюдь не только для плохо управляемых многоквартирных домов (кондоминиумов) и социального жилья. А арендатор, в свою очередь, будет стараться как можно дольше задержаться в субсидированном жилье, что сведет на нет все преимущества арендного жилья с точки зрения мобильности населения. Как показало недавнее исследование Всемирного банка, страны, где практиковалось субсидирование арендной платы (Скандинавия, Франция, Нидерланды, Германия), характеризуются как раз низкой мобильностью арендаторов и высокой долей субсидирования жилищной сферы в ВВП.
В итоге получается, что никакого злого умысла, сдерживающего развитие доходных домов, нет, а есть рациональное экономическое поведение как бизнесменов, так и потенциальных арендаторов, трезво оценивающих свои риски. Никто не говорит, что этот сектор не нужен, что его развитию не нужно содействовать. Но в обозримом будущем он вряд ли превысит 10 процентов жилищного фонда.
– А что говорит о доходных домах заграничный опыт? Много ли их там?
– Наиболее высокая доля арендного сектора в Германии – почти 60 процентов, но если из этой цифры вычесть социальное жилье, то на долю частного арендного жилья (далеко не все из которого – доходные дома) остается 48 процентов. Что не менее важно – доля рыночной аренды за последние четверть века сократилась – и существенно – практически во всех странах: например, в Бельгии – с 31 процента до 24 процентов, в Нидерландах – с 24 процентов до 11 процентов. Видимо, за этими цифрами стоят какие-то серьезные процессы, в которых стоило бы разобраться, прежде чем провозглашать доходные дома очередной панацеей.
Автор: Наталья Ковтун
рубрика:
Кредитная история
