О земле и не только…
01.10.2006
Отношения в сфере обращения с землей сложны и противоречивы. С каждым годом появляются новые законы, которые изменяют правила игры на рынке землеотведения и градостроительства. В них непросто разобраться. Но поскольку земля – главный ресурс для строителей, этого не избежать. На вопросы «Строительного Еженедельника» отвечает заместитель директора направления фонда «Институт экономики города» юрист Леонид Бандорин:
– Леонид Евгеньевич, сильно ли изменилась ситуация с выделением земли под застройку за последние годы, скажем, с советского времени?
– Начну с того, что «выделение земли» нужно понимать, с одной стороны, как юридическую процедуру, с другой – как систему прав, на которых земля предоставляется под застройку. Что касается процедуры выделения участков, то сегодня у застройщиков есть две возможности: получить землю по предварительному согласованию места размещения объекта или на торгах. Требования по подготовке документации по землеустройству и градостроительству, по формированию участка – практически не изменились. А система прав на землю по сравнению с советским периодом сильно изменилась. Это связано с появлением частных собственников земли и частных застройщиков. Раньше их просто не было. Сейчас все достаточно четко: у нас есть собственник, есть аренда, а также есть право пожизненного наследуемого владения (для граждан), и право постоянного (бессрочного) пользования (для учреждений). Они закреплены за теми, кто реализовал их еще в советское время (но это инструмент вымирающий).
– Они так и останутся рудиментами советской системы или их можно как-то адаптировать к российской реальности?
– Сегодня учреждения из постоянного (бессрочного) пользования землю могут выкупить и стать собственниками зданий, строений и сооружений. А граждане, имеющие право пожизненного наследуемого владения, могут однократно переоформить собственность на себя бесплатно.
– Что значит однократно?
– Это значит, что если у человека есть, например, два дачных участка в пожизненном землевладении, то один он может оформить бесплатно, а другой – выкупить.
Выкуп земли традиционно касается именно земли под зданиями, строениями и сооружениями, под имущественными комплексами предприятий.
– С предприятиями, насколько мне известно, много проблем…
– Совершенно верно. В свое время приватизация коснулась только имущественных комплексов, но без земли. В 2001 году Земельный кодекс позволил ее выкупать. Была введена, на мой взгляд, очень высокая цена и четкие сроки – до 1 января 2004 года. Бизнесмены, у которых были деньги, сразу рванули, выкупили землю (причем, заплатить за нее надо было сразу, а не в рассрочку) и сформировали объекты недвижимости в частную собственность. Такие задания сейчас находятся в свободном рыночном обращении. На сегодняшний момент только 20 процентов предприятий выкупили землю под своими объектами недвижимости. А совокупная стоимость земли под всеми зданиями оценивается в $100 млрд. Тех, кто не смог землю выкупить, оказалось гораздо больше. И эта история тянется до сих пор.
– Пытались как-то изменить ситуацию?
– Эксперты предлагали снизить выкупную цену, исходя из налогового потенциала конкретного региона. Но эта работа была перечеркнута тем, что предельные сроки выкупа земли Госдума перенесла с 1 января 2004 года сначала на 2006 года, а потом на 2008 год. Что касается последних предложений по изменению ситуации, которые в середине сентября обсуждались на правительстве, то они, по мнению экспертного сообщества, неудачные. Если помните, основой этих предложений была привязка выкупной цены к кадастровой стоимости земли. Это крайне негативно. Рыночная и кадастровая цены разные. Сегодня есть примеры, когда кадастровая стоимость земли в 60 раз ниже рыночной, и когда она же в 900 раз (!) выше рыночной. Так что, связывать эти величины просто глупо. Не могу сказать, что методику определения кадастровой стоимости расписывали непрофессионалы. Но она оказалась совершенно не связана с жизнью, как часто у нас бывает.
– Это проблемы выкупа земли. А какие основные сложности с землей возникают у наших строителей?
– Главная трудность в том, что сегодня около 98 процентов случаев выделения земли под застройку идет по процедуре предварительного согласования. Это приводит к монополизации строительного рынка в высочайшей степени. Чтобы этого избежать, было принято решение с октября 2005 года выделять участки под жилищное строительство только через аукционы. (Петербург, кстати, одним из первых начал жить по новым правилам). Но для остальной России это оказалось настоящей проблемой). Муниципалитетам дали почти год на подготовку реформы (лоббисты, вообще, предлагали растянуть переходный период на два года). За это время администрации успели раздать всю землю прикормленным фирмам без аукциона. А процедура предварительного согласования на три года замораживает землю, выводит ее из оборота. Получилось, что земли нахапали, а строить не спешат. Таких случаев очень много. На этом фоне земельные аукционы идут очень слабо. Хотя, системных проблем с их проведением нет. Есть просто неумение и нежелание работать. Отработка практики земельных аукционов поднимет отношения в строительной сфере на новый уровень.
– А как повлияет на ситуацию новая практика комплексного освоения земельных участков для жилищного строительства?
– Это тоже очень важный инструмент. Суть его заключается в том, что теперь застройщик может брать не земельный участок под строительство одного дома, а большую территорию . Прежде чем там строиться, ему нужно сделать три вещи: упорядочить территорию (подготовить проект ее планировки), протянуть туда сети (которых, естественно, нет) и, наконец, выкупить или взять в аренду землю под точечную застройку. Вообще, в мире классические девелоперы только готовят территорию под будущую стройку. А у нас вся эта практика переложена на плечи застройщиков. И с этим делом получился небольшой перегиб. Смотрите сами… Земля под жилищное строительство выделяется только через аукционы. Это закон. Но у нас в рамках плотной застройки в крупных городах (особенно Москве и Петербурге) новое жилье строится на месте сносимого старого. И поэтому получился казус: инвестор заходит на территорию, расселяет граждан, сносит дома, а когда участок под новую застройку освобожден – его должны выставить на аукцион. И совсем не факт, что те, кто вкладывали деньги в расселение, окажутся победителями аукциона. Уже есть случаи, когда девелоперы вообще оставались с носом. Пока комплексное освоение земельных участков для жилищного строительства – это сложный инструмент, требующий дополнительного законодательного регулирования.
– Может, нужно прописать какие-то дополнительные процедуры для его нормальной работы?
– Нужно детализировать процедуру реконструкции застроенной территории для жилищного строительства. Мы считаем, что, если инвестор заходит на территорию и занимается расселением, земля должна отходить ему без аукциона и бесплатно. Он и так несет огромные расходы, которые с лихвой перекрывают аукционные предложения.
Кстати, в 2004 году в жилищном пакете законодатель перечислил случаи, когда можно изымать землю (и здания на ней) для государственных или муниципальных нужд. Строительство нового жилья отныне такой нуждой не является. Сейчас и в Москве и в Петербурге много примеров реконструкции «хрущевок». Изымать эти дома по закону нельзя (изъятие – это переселение в такие же или лучшие условия проживания в этом же районе или предоставление выкупной цены по рыночным показателям), а можно только приобретать у собственников в добровольном порядке. Если кто-то против – надо договариваться. И в процессе переговоров иногда доходит до абсурда. Некоторые упертые собственники требуют за свою «двушку» в пятиэтажке три или четыре квартиры. И не просто требуют, но и получают. Потому что доведенный до отчаяния инвестор, у которого сроки строительства горят, соглашается на все, закладывая эти издержки в стоимость будущего проекта. Такие случаи в последнее время участились. И это, на мой взгляд, одна из причин повышения цен на жилье в столицах.
– А какие еще причины можно назвать?
– Во-первых, большой спрос на жилье. Независимо от объемов строительства он не снижается. Это связано с тем, что иностранные компании и граждане с удовольствием вкладываются в нашу недвижимость, особенно в крупных городах.
Во-вторых, 214-й закон сломал привычную систему привлечения денег в строительную сферу (деньги дольщиков можно привлекать только после получения разрешения на строительство и при соблюдении массы других условий). Это на текущий период серьезно повлияло на цены.
В-третьих, очень мало свободных территорий под застройку. Хотя, это очевидно только для больших городов. Во многих уездных центрах это не так. Земля там есть, просто администрации традиционно стремятся реконструировать халупы в центре, а на развитие окраин силы не тратят.
– Есть ли статистика, которая могла бы характеризовать дефицит земли под застройку?
– К сожалению, точной статистики нет. Власти часто манипулируют этими цифрами. Лукавят. Земля есть. Есть много зон не очень ценных с историко-культурной и экологической точек зрения. Но, поскольку, обычно это земля на окраинах, которая не обеспечена инфраструктурой, в которую надо вкладывать деньги, не все муниципалитеты готовы заниматься ее развитием. А некоторые просто не хотят этого делать по каким-то идеологическим соображениям. Как известно, кто хочет – ищет возможности, кто не хочет – ищет причины.
– Планируются ли еще какие-нибудь серьезные реформы, которые коснутся выделения земли под строительство?
– К 2010 году всем муниципалитетам в Российской Федерации придется разработать и принять правила землепользования и застройки, без которых предоставление земли застройщикам вообще будет запрещено. Эти правила разграничат территорию на зоны с установленными видами разрешенного использования (жилье, офисы, промышленность, другое) и параметрами разрешенного строительства (этажность и другие параметры).
– Что-то вроде Генерального плана?
– Не совсем. Генплан – это акт ненормативный. Он, конечно, важный, но его позиции, которые касаются функциональных зон, утратили прежнее главенствующее значение после принятия нового Градостроительного кодекса. Так что все, что говорится в Генплане, надо делить на десять. Это, если хотите, обещание публичной власти что-то сделать, за которым реально ничего не стоит. А правила землепользования и застройки – это закон, с картами, из которых ясно, где и что можно строить.
– Правила разрабатываются на федеральном или муниципальном уровне?
– На муниципальном. Это титанический труд, который некоторые сознательные муниципалитеты, в том числе и Петербург, уже начали. Но я опасаюсь, что львиная доля администраций к нужному времени не будет готова, и опять поднимется стон по всей стране о том, что надо переносить сроки реформы. Соглашаться на это – самая большая проституция, какая только может быть. В этом вопросе государство должно проявить жесткость. Иначе будет также, как с приватизацией. На ее окончании были завязаны многие механизмы государственной политики в области строительства жилья. Но ее продлили, и вся система может рассыпаться.
– И в заключение. Можно ли все-таки сказать, что в нашей стране созданы основные условия для выстраивания нормальных отношений в области землеустройства и градостроительства?
– Да, это так. Я не говорю, что система совершенна. Безусловно, со временем в нее будут вноситься изменения. И основные направления я вам обрисовал. Но многое уже сделано, и нужно только учиться все новые законы применять на местах. А поправки – это нормально. Не далее чем 20 сентября, например, был принят законопроект, который дожимает некоторые принципиальные вопросы в области строительства. Основной из них – обеспечение проведения единой государственной экспертизы проектной документации, которая начнет работать с 2007 года. Сейчас проводится чистка законодательства для того, чтобы устранить юридические противоречия. Закон начнет работать и мы надеемся, принесет большую пользу.
Автор: Наталья Ковтун
– Леонид Евгеньевич, сильно ли изменилась ситуация с выделением земли под застройку за последние годы, скажем, с советского времени?
– Начну с того, что «выделение земли» нужно понимать, с одной стороны, как юридическую процедуру, с другой – как систему прав, на которых земля предоставляется под застройку. Что касается процедуры выделения участков, то сегодня у застройщиков есть две возможности: получить землю по предварительному согласованию места размещения объекта или на торгах. Требования по подготовке документации по землеустройству и градостроительству, по формированию участка – практически не изменились. А система прав на землю по сравнению с советским периодом сильно изменилась. Это связано с появлением частных собственников земли и частных застройщиков. Раньше их просто не было. Сейчас все достаточно четко: у нас есть собственник, есть аренда, а также есть право пожизненного наследуемого владения (для граждан), и право постоянного (бессрочного) пользования (для учреждений). Они закреплены за теми, кто реализовал их еще в советское время (но это инструмент вымирающий).
– Они так и останутся рудиментами советской системы или их можно как-то адаптировать к российской реальности?
– Сегодня учреждения из постоянного (бессрочного) пользования землю могут выкупить и стать собственниками зданий, строений и сооружений. А граждане, имеющие право пожизненного наследуемого владения, могут однократно переоформить собственность на себя бесплатно.
– Что значит однократно?
– Это значит, что если у человека есть, например, два дачных участка в пожизненном землевладении, то один он может оформить бесплатно, а другой – выкупить.
Выкуп земли традиционно касается именно земли под зданиями, строениями и сооружениями, под имущественными комплексами предприятий.
– С предприятиями, насколько мне известно, много проблем…
– Совершенно верно. В свое время приватизация коснулась только имущественных комплексов, но без земли. В 2001 году Земельный кодекс позволил ее выкупать. Была введена, на мой взгляд, очень высокая цена и четкие сроки – до 1 января 2004 года. Бизнесмены, у которых были деньги, сразу рванули, выкупили землю (причем, заплатить за нее надо было сразу, а не в рассрочку) и сформировали объекты недвижимости в частную собственность. Такие задания сейчас находятся в свободном рыночном обращении. На сегодняшний момент только 20 процентов предприятий выкупили землю под своими объектами недвижимости. А совокупная стоимость земли под всеми зданиями оценивается в $100 млрд. Тех, кто не смог землю выкупить, оказалось гораздо больше. И эта история тянется до сих пор.
– Пытались как-то изменить ситуацию?
– Эксперты предлагали снизить выкупную цену, исходя из налогового потенциала конкретного региона. Но эта работа была перечеркнута тем, что предельные сроки выкупа земли Госдума перенесла с 1 января 2004 года сначала на 2006 года, а потом на 2008 год. Что касается последних предложений по изменению ситуации, которые в середине сентября обсуждались на правительстве, то они, по мнению экспертного сообщества, неудачные. Если помните, основой этих предложений была привязка выкупной цены к кадастровой стоимости земли. Это крайне негативно. Рыночная и кадастровая цены разные. Сегодня есть примеры, когда кадастровая стоимость земли в 60 раз ниже рыночной, и когда она же в 900 раз (!) выше рыночной. Так что, связывать эти величины просто глупо. Не могу сказать, что методику определения кадастровой стоимости расписывали непрофессионалы. Но она оказалась совершенно не связана с жизнью, как часто у нас бывает.
– Это проблемы выкупа земли. А какие основные сложности с землей возникают у наших строителей?
– Главная трудность в том, что сегодня около 98 процентов случаев выделения земли под застройку идет по процедуре предварительного согласования. Это приводит к монополизации строительного рынка в высочайшей степени. Чтобы этого избежать, было принято решение с октября 2005 года выделять участки под жилищное строительство только через аукционы. (Петербург, кстати, одним из первых начал жить по новым правилам). Но для остальной России это оказалось настоящей проблемой). Муниципалитетам дали почти год на подготовку реформы (лоббисты, вообще, предлагали растянуть переходный период на два года). За это время администрации успели раздать всю землю прикормленным фирмам без аукциона. А процедура предварительного согласования на три года замораживает землю, выводит ее из оборота. Получилось, что земли нахапали, а строить не спешат. Таких случаев очень много. На этом фоне земельные аукционы идут очень слабо. Хотя, системных проблем с их проведением нет. Есть просто неумение и нежелание работать. Отработка практики земельных аукционов поднимет отношения в строительной сфере на новый уровень.
– А как повлияет на ситуацию новая практика комплексного освоения земельных участков для жилищного строительства?
– Это тоже очень важный инструмент. Суть его заключается в том, что теперь застройщик может брать не земельный участок под строительство одного дома, а большую территорию . Прежде чем там строиться, ему нужно сделать три вещи: упорядочить территорию (подготовить проект ее планировки), протянуть туда сети (которых, естественно, нет) и, наконец, выкупить или взять в аренду землю под точечную застройку. Вообще, в мире классические девелоперы только готовят территорию под будущую стройку. А у нас вся эта практика переложена на плечи застройщиков. И с этим делом получился небольшой перегиб. Смотрите сами… Земля под жилищное строительство выделяется только через аукционы. Это закон. Но у нас в рамках плотной застройки в крупных городах (особенно Москве и Петербурге) новое жилье строится на месте сносимого старого. И поэтому получился казус: инвестор заходит на территорию, расселяет граждан, сносит дома, а когда участок под новую застройку освобожден – его должны выставить на аукцион. И совсем не факт, что те, кто вкладывали деньги в расселение, окажутся победителями аукциона. Уже есть случаи, когда девелоперы вообще оставались с носом. Пока комплексное освоение земельных участков для жилищного строительства – это сложный инструмент, требующий дополнительного законодательного регулирования.
– Может, нужно прописать какие-то дополнительные процедуры для его нормальной работы?
– Нужно детализировать процедуру реконструкции застроенной территории для жилищного строительства. Мы считаем, что, если инвестор заходит на территорию и занимается расселением, земля должна отходить ему без аукциона и бесплатно. Он и так несет огромные расходы, которые с лихвой перекрывают аукционные предложения.
Кстати, в 2004 году в жилищном пакете законодатель перечислил случаи, когда можно изымать землю (и здания на ней) для государственных или муниципальных нужд. Строительство нового жилья отныне такой нуждой не является. Сейчас и в Москве и в Петербурге много примеров реконструкции «хрущевок». Изымать эти дома по закону нельзя (изъятие – это переселение в такие же или лучшие условия проживания в этом же районе или предоставление выкупной цены по рыночным показателям), а можно только приобретать у собственников в добровольном порядке. Если кто-то против – надо договариваться. И в процессе переговоров иногда доходит до абсурда. Некоторые упертые собственники требуют за свою «двушку» в пятиэтажке три или четыре квартиры. И не просто требуют, но и получают. Потому что доведенный до отчаяния инвестор, у которого сроки строительства горят, соглашается на все, закладывая эти издержки в стоимость будущего проекта. Такие случаи в последнее время участились. И это, на мой взгляд, одна из причин повышения цен на жилье в столицах.
– А какие еще причины можно назвать?
– Во-первых, большой спрос на жилье. Независимо от объемов строительства он не снижается. Это связано с тем, что иностранные компании и граждане с удовольствием вкладываются в нашу недвижимость, особенно в крупных городах.
Во-вторых, 214-й закон сломал привычную систему привлечения денег в строительную сферу (деньги дольщиков можно привлекать только после получения разрешения на строительство и при соблюдении массы других условий). Это на текущий период серьезно повлияло на цены.
В-третьих, очень мало свободных территорий под застройку. Хотя, это очевидно только для больших городов. Во многих уездных центрах это не так. Земля там есть, просто администрации традиционно стремятся реконструировать халупы в центре, а на развитие окраин силы не тратят.
– Есть ли статистика, которая могла бы характеризовать дефицит земли под застройку?
– К сожалению, точной статистики нет. Власти часто манипулируют этими цифрами. Лукавят. Земля есть. Есть много зон не очень ценных с историко-культурной и экологической точек зрения. Но, поскольку, обычно это земля на окраинах, которая не обеспечена инфраструктурой, в которую надо вкладывать деньги, не все муниципалитеты готовы заниматься ее развитием. А некоторые просто не хотят этого делать по каким-то идеологическим соображениям. Как известно, кто хочет – ищет возможности, кто не хочет – ищет причины.
– Планируются ли еще какие-нибудь серьезные реформы, которые коснутся выделения земли под строительство?
– К 2010 году всем муниципалитетам в Российской Федерации придется разработать и принять правила землепользования и застройки, без которых предоставление земли застройщикам вообще будет запрещено. Эти правила разграничат территорию на зоны с установленными видами разрешенного использования (жилье, офисы, промышленность, другое) и параметрами разрешенного строительства (этажность и другие параметры).
– Что-то вроде Генерального плана?
– Не совсем. Генплан – это акт ненормативный. Он, конечно, важный, но его позиции, которые касаются функциональных зон, утратили прежнее главенствующее значение после принятия нового Градостроительного кодекса. Так что все, что говорится в Генплане, надо делить на десять. Это, если хотите, обещание публичной власти что-то сделать, за которым реально ничего не стоит. А правила землепользования и застройки – это закон, с картами, из которых ясно, где и что можно строить.
– Правила разрабатываются на федеральном или муниципальном уровне?
– На муниципальном. Это титанический труд, который некоторые сознательные муниципалитеты, в том числе и Петербург, уже начали. Но я опасаюсь, что львиная доля администраций к нужному времени не будет готова, и опять поднимется стон по всей стране о том, что надо переносить сроки реформы. Соглашаться на это – самая большая проституция, какая только может быть. В этом вопросе государство должно проявить жесткость. Иначе будет также, как с приватизацией. На ее окончании были завязаны многие механизмы государственной политики в области строительства жилья. Но ее продлили, и вся система может рассыпаться.
– И в заключение. Можно ли все-таки сказать, что в нашей стране созданы основные условия для выстраивания нормальных отношений в области землеустройства и градостроительства?
– Да, это так. Я не говорю, что система совершенна. Безусловно, со временем в нее будут вноситься изменения. И основные направления я вам обрисовал. Но многое уже сделано, и нужно только учиться все новые законы применять на местах. А поправки – это нормально. Не далее чем 20 сентября, например, был принят законопроект, который дожимает некоторые принципиальные вопросы в области строительства. Основной из них – обеспечение проведения единой государственной экспертизы проектной документации, которая начнет работать с 2007 года. Сейчас проводится чистка законодательства для того, чтобы устранить юридические противоречия. Закон начнет работать и мы надеемся, принесет большую пользу.
Автор: Наталья Ковтун
рубрика:
Коридоры власти
