От лицензирования до саморегулирования

В строительной отрасли с 1 января 2007 года отменяется лицензирование. В связи с этим возникает много вопросов: как будет регулироваться работа строительных фирм? как будет осуществляться контроль в этой области? не произойдет ли резкое снижение качества застройки и безопасности зданий для обывателей?..
Эксперты считают, что адекватной заменой лицензирования станет создание саморегулируемых организаций (СРО) – добровольных объединений профессионалов рынка, которые будут контролировать работу друг друга и отвечать за ее результаты не только морально, но и материально.
К сожалению, общий федеральный закон, устанавливающий принципы и процедуры саморегулирования всех отраслей экономики, в нашей стране пока отсутствует. Его проект был принят Госдумой РФ в первом чтении в далеком 2004 году и до сих пор находится без движения. Но, поскольку ожидать принятия этого закона, находясь в правовом вакууме, строительная отрасль не может, эксперты строительного рынка начали разрабатывать концепции создания СРО самостоятельно. В этой работе они опирались на отечественный опыт создания СРО в области арбитражного управления, оценки и аудита, а также успешный зарубежный опыт функционирования СРО строительного рынка. Сегодня мы предлагаем вашему вниманию две основные концепции создания СРО, которые находятся на стадии обсуждения с участниками рынка и чиновниками Росстроя. Эти пакеты предложений появились независимо друг от друга в Москве и Петербурге. У концепций много общего, но есть и принципиальные отличия.
Рассказывает руководитель правового департамента Ассоциации «Строительно-промышленный комплекс Северо-Запада» Эдуард Семенов:
– Эдуард Юрьевич, почему вы решили заняться разработкой собственной концепции функционирования СРО?
– Потому что устали ждать появления единой государственной инициативы в этой сфере. А отраслевой закон, который бы в условиях отсутствия лицензирования более или менее детально определял принципы, процедуры и прочие вопросы саморегулирования строительной отрасли, очень нужен. Если развитие добровольного саморегулирования возможно без определения базовых подходов, то для организации этой работы на государственном уровне все процессы необходимо регламентировать детально.
– Каковы основные идеи, прописанные в вашей концепции?
– Мы предлагаем ввести обязательное членство в СРО для тех игроков строительного рынка, работа которых связана с возможностью причинения вреда третьим лицам.
При определении критериев обязательности членства могут быть использованы классификаторы, применяемые при лицензировании строительной деятельности. Там четко и детально расписано все, что делается в строительстве. Правда, сгруппировать эти виды деятельности по принципу опасности причинения вреда третьим лицам – сложно. Но мы попытались. Вот простой пример. Возьмем, с одной стороны, возведение несущих стен многоэтажных домов, а с другой – отделочные работы. Очевидно, что по степени опасности для третьих лиц это разные вещи. Возникает резонный вопрос: может, отделочников не обязательно загонять в саморегулируемые организации? Может, стоит сделать для них исключение?
– А как же принцип обязательности членства в СРО?
– Саморегулирование отрасли является полноценным только при полном охвате всех субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида. Оно невозможно, если одни игроки применяют какие-то правила работы, а для других эти правила значения не имеют. Именно такая ситуация существует на строительном рынке в настоящее время. Те профессиональные предпринимательские объединения, которые уже существуют, могут считаться только обычными некоммерческими организациями, объединяющими лишь часть представителей профессионального сообщества. Из-за этого регулировать всю отрасль они не в состоянии. Считаем, что в отношении лиц, выполняющих особо ответственные виды строительных работ, влияющих на безопасность, должно быть установлено обязательное членство в СРО. Например, при возведении несущих и ограждающих конструкций высотой более 15 метров, включая многоэтажные жилые дома и объекты публичного назначения (конечно, 15 метров или 40 метров – это вопрос дискуссионный, тут возможна корректировка). К ответственным видам работ мы также отнесли выполнение функций заказчика-застройщика, генерального подрядчика и генерального проектировщика. Но хочу отметить, что наш вариант концепции не окончательный. Мы каждую неделю проводим по ней консультации с экспертами и вносим правки. Но, думаю, базовые идеи останутся без изменений.
– Как сможет создание СРО повлиять на безопасность в строительстве?
– Первая задача СРО – ограничить доступ на рынок субъектов с сомнительной репутацией. Членом СРО, а значит, и структурой, достойной доверия граждан, сможет стать только организация, соответствующая определенным критериям по материально-технической базе, по кадровому составу, по срокам успешной деятельности на рынке. Эти общие критерии должны быть заданы нормативно. А если не соответствует – доступ к работе ей будет закрыт.
Вторая задача СРО – обеспечить качество и периодичность проведения контроля деятельности своих членов на уровне не меньшем, чем обеспечивался государственными органами контроля. При этом может быть максимально учтена годами наработанная практика лицензионных органов.
– Не боитесь возникновения эффекта «круговой поруки»?
– Круговая порука в чем?! Мы же не отвергаем наличие компенсационного фонда СРО. Этот фонд будет создан из добровольных взносов, входящих в СРО компаний. Он станет своеобразной «страховкой» для граждан на случай, если кто-то из членов СРО проштрафится (построит некачественно или вообще не достроит) и не сможет компенсировать ущерб. Так что, если здесь и будет круговая порука, то наоборот. Порука не против граждан, а на страже их же интересов.
– Не приведет ли инициатива по созданию СРО к возникновению «декоративных» структур, например, «карманных» объединений в рамках строительных холдингов?
– Такая опасность есть. К примеру, не берут организацию в СРО, куда входят известные компании с хорошей репутацией. Ну, не хотят игроки рынка связываться с мелкими, неизвестными или плохо зарекомендовавшими себя фирмами. И все эти «не вписавшиеся в СРО» компании могут попытаться создать свое объединение. Закон не должен это допускать. Что касается холдинговых образований, которые зачастую насчитывают не один десяток юридических лиц, то у них тоже может возникнуть соблазн создать свою собственную подконтрольную СРО. Но закон должен пресекать и такие возможности. Мы пытаемся своим законом ввести необходимые ограничения.
– Я слышала, что вы предлагаете многоуровневую систему СРО. Что это значит?
– Это значит, что всю систему СРО мы предполагаем разделить на три уровня. Низший уровень СРО – региональный, в рамках субъекта Федерации с разграничением по видам предпринимательской и профессиональной деятельности своих членов (по строительству зданий и сооружений, по проектированию и общестроительным работам). Второй уровень – межрегиональный. Здесь СРО могут быть образованы в рамках округов или даже всей Федерации и должны объединять региональные СРО. И третий, высший уровень – это Национальный совет или Конференция. Ее участниками смогут стать и межрегиональные, и региональные СРО через делегирование своих представителей. Национальный совет будет решать глобальные вопросы функционирования СРО и развития саморегулирования строительной отрасли: определять методологию деятельности, разрабатывать национальные правила и стандарты предпринимательской и профессиональной деятельности саморегулируемых организаций, участвовать в разрешении споров и конфликтов посредством создания постоянно действующего третейского суда. Наличие в составе Национального совета представителей государственных органов обеспечит реализацию государственной политики в саморегулировании строительной отрасли.
– В этом вопросе ваша концепция, если не ошибаюсь, расходится с предложениями экспертов Института экономики города?
– Институт предлагает один уровень функционирования СРО – федеральный. Кроме того, он ратует за создание всего трех СРО – в сфере строительства, в сфере проектирования и в сфере изысканий. Это будут три крупные структуры, по сути, министерства. Нам кажется, что при таком подходе будет технически сложно создать действенный механизм контроля допуска игроков на рынок в отдаленных округах. В итоге или это будет происходить формально (что нарушает сам принцип круговой ответственности в СРО), или потребуется очень много времени на развитие филиальной представительской сети таких СРО по всей России. Кроме того, мы, в отличие от московских коллег, предлагаем ввести не только СРО субъектов предпринимательской деятельности, проще говоря, компаний, но и СРО субъектов профессиональной деятельности, то есть, специалистов. Там будут свои требования к членам – по квалификации, по образованию, по аттестации, по обязательному обучению.
Это могут быть, например, СРО управляющих проектами, инженеров-консультантов. Как в Германии, где работающие по найму лица, занимающиеся определенным видом деятельности, на местном уровне добровольно объединяются в Гильдии.
– А там эта схема работает?
– Да, причем имеет более широкие разветвления. Она выстроена не только по горизонтали – территориально, но и по вертикали – есть межвидовые объединения, так называемые местные союзы квалифицированных промыслов и ремесел. Но там вся эта схема формировалась годами сама собой, а не насаждалась в короткие сроки «сверху», как у нас.
– Ведете ли вы дискуссию с московскими коллегами по поводу существующих разночтений?
– Диалог возможен, и он идет. В целом, общее видение целей саморегулирования строительной отрасли у нас практически совпадает. Наши концепции частично расходятся в определении методов построения системы саморегулирования. Тем не менее, по ряду принципиальных вопросов мы уже нашли взаимопонимание. Хотелось бы в итоге все свести к одному компромиссному варианту, который бы устроил строительное сообщество и был направлен на обеспечение безопасности в проектировании и строительстве.
– Каковы ваши прогнозы по срокам принятия концепции?
– Мы готовы все сделать в кратчайшие сроки. Проект закона о саморегулировании строительной отрасли у нас давно подготовлен. Но тон здесь задает Росстрой. Там создана специальная комиссия, в состав которой входит и руководитель нашей Ассоциации, где регулярно происходит обсуждение и согласование всех вопросов, связанных с передачей части полномочий государственного регулирования в строительной отрасли саморегулируемым организациям. Так что сроки зависят не от нас.
О «московской» модели рассказывает эксперт Фонда «Институт экономики города» Кирилл Холопик.
– Кирилл Вадимович, как появилась идея создания концепции по СРО?
– Как известно, лицензирование строительной деятельности (под ней мы понимаем и проектирование, и инженерные изыскания, и непосредственно строительство) планируют отменить с нового года. Безусловно, это приведет к ослаблению государственного контроля за доступом на эти рынки хозяйствующих субъектов. Но строительная сфера не может остаться без внешнего регулирования, поскольку она относится к деятельности, связанной с повышенной опасностью. Поэтому в качестве альтернативы лицензирования мы предлагаем институт обязательного членства в саморегулируемых организациях.
– В какой форме будет представлена эта альтернатива?
– Мы предлагаем внести изменения в Градостроительный кодекс, чтобы там появился целый раздел – саморегулирование в строительстве. Возможно также появление отдельного закона по этой теме.
– В чем суть разработанной вами концепции?
– Во-первых, мы хотим, чтобы обязательность членства в СРО была приравнена к лицензированию по своим последствиям. Это потребует внесения изменений в Административный и Уголовный кодексы. Например, известно, что осуществление предпринимательской деятельности без лицензии наказывается штрафами (а в отдельных случаях привлечением к уголовной ответственности). Мы предлагаем распространить эти нормы и на членство в СРО.
Во-вторых, мы предлагаем разбить все организации строительной сферы на три группы: отдельно – СРО в строительстве, отдельно – для фирм по инженерным изысканиям, отдельно – для проектировщиков. Причем в рамках каждой группы допускается конкуренция между СРО, чтобы эти структуры не превращались в монополии.
– Какие требования будут предъявляться к СРО?
– Мы предлагаем установить пять основных требований.
Первое. Требование по количеству членов. В СРО должно быть минимум 100 субъектов хозяйствования, а в СРО для строительной сферы – вероятно, не менее 500 (но эти показатели дискуссионны).
Второе. Требование по объемам ранее проделанной работы. Так, для инженерно-изыскательских СРО мы предлагаем планку в 500 успешно проведенных изысканий. Это делается для того, чтобы не возникали СРО, объединяющие только новичков рынка.
Третье. Требование к формированию компенсационного фонда. Для инженерно-изыскательских СРО взнос, возможно, будет в пределах 500 тысяч рублей с каждого члена, для строителей – больше, поскольку эта сфера больше связано с рисками причинения ущерба.
Четвертое. В СРО должно быть разработано требование к членам по квалификации персонала, финансовой устойчивости, материальной базе, опыту работы и др.
Пятое. Должны быть прописаны дополнительные правила осуществления предпринимательской деятельности членов СРО. Речь идет фактически о том, что в дополнение к существующим государственным строительным, санитарным, пожарным нормам должны быть установлены повышенные требования к качеству работы членов СРО и разработаны механизмы контроля качества.
Выполнение этих пяти условий позволит любой некоммерческой организации зарегистрироваться и получить статус СРО.
– Но ведь некоммерческие организации могут быть разных уровней – от уровня небольшого города до федерации?
– Мы предлагаем, чтобы СРО были зарегистрированы исключительно на федеральном уровне. То есть только федеральные некоммерческие организации могли бы получить статус СРО. В этом вопросе у нас расхождение с коллегами из Петербурга, которые считают, что основной упор надо сделать на региональный уровень.
– Чем вас не устраивает предложение коллег?
– Если мы остановимся на региональном уровне (а субъектов федерации у нас много, и в каждом минимум по три СРО), то в строительстве получится не менее тысячи СРО на всю страну, которые будут конкурировать между собой. Эта система будет, на наш взгляд, неуправляемой. Структуры СРО не будут иметь необходимого веса. Кроме того, будут сложности в учете тех требований, норм и правил, которые нужны для саморегулирования.
– А если выводить СРО на федеральный уровень?..
– То таких организаций будет на страну не более 20. Из них будет пять-шесть СРО с именем, которые будут задавать тон и совершенствовать всю деятельность в этой сфере. А работу с регионами они смогут построить через свои отделения, передав им часть полномочий.
– Есть ли еще аргументы в пользу «федеральной» схемы?
– Дело в том, что в данной сфере существует угроза сращивания строительных структур с местными администрациями. Рынки недвижимости могут быть монополизированы только на местах. Чтобы не допускать такого развития ситуации, нужно, чтобы СРО были федерального уровня, чтобы у власти субъектов федерации не было никакой возможности влиять на их работу. Может оказаться, что в этом вопросе мы не правы и «дуем на молоко». Мы готовы к дискуссии. Возможен, например, такой вариант, что в сфере инженерно-изыскательских работ и проектирования будет только федеральный принцип СРО, а в строительстве – и то, и другое. Возможно, в этом вопросе будет сделано исключение для Москвы и Петербурга.
– Насколько я понимаю, функции СРО не будут ограничены разработкой правил работы на рынке. Членам СРО придется нести материальную ответственность за ошибки друг друга?
– Да. Если организация допустила грубую ошибку или выполнила работу недобросовестно и причинила вред частным или государственным интересам, если судом установлен объем ущерба, а имущества участника рынка недостаточно для возмещения вреда, то в этом случае будет отвечать СРО в пределах своего компенсационного фонда. Ясно, что, сделав выплату, члены СРО будут вынуждены снова скинуться. Это вряд ли им понравится. Поэтому, чтобы избежать подобных неприятностей, им придется установить механизм контроля за текущей деятельностью своих членов, разработать систему внутреннего, внешнего контроля или страхования. Эти инструменты, на наш взгляд, будут более эффективными, чем государственные, потому что предложения государства всегда грубы и не учитывают многообразия деятельности в строительстве. Это тоже должно позитивно отразиться на качестве строительства и безопасности в данной сфере.
– Не боитесь возникновения эффекта «круговой поруки» в строительном бизнесе?
– Смотря, что под этим понимать. Мы опасаемся двух вещей. Во-первых, влияния на работу СРО местных властей, а во-вторых, того, что сами компании могут использовать элемент саморегулирования для ограничения конкуренции. Представьте, что какие-то фирмы собрались и никого больше на рынок не пускают. Мы предлагаем альтернативы.
Первая. У игроков рынка должна быть возможность создания альтернативного СРО. В этом не заинтересованы существующие некоммерческие организации, которые из-за этого просто потеряют членские взносы и ничего не выиграют.
Вторая. Мы хотим создать механизм, при котором отказ во вступлении в состав СРО может быть обжалован компанией в судебном порядке. Требования к членству должны быть равными для всех – и для новичков, и для действующих членов СРО.
Третья. Казалось бы, новый участник рынка не может начать работу, пока его не возьмут в СРО, но стать членом СРО он не может, пока у него нет опыта работы. Получается, вроде, замкнутый круг. Это не так. Мы предлагаем дать возможность новым участникам рынка работать на его отдельных сегментах. Например, на тех объектах, которые выводятся из жесткого контроля саморегулирования. Это ларьки, навесы, гаражи, вспомогательные объекты – их перечень есть в Градостроительном кодексе (для инженерно-изыскательских работ этот список может быть расширен до объектов малоэтажных и не очень большой площади). Второй возможный сегмент для новичков – это участие на рынке в качестве субподрядчиков. Поработав под началом «наставника» и приобретя собственный опыт, они смогут вступить в СРО. Такие подходы позволят исключить возможность монополизации рынка.
– А как вы относитесь к идее законодательного регулирования деятельности профессиональных союзов для специалистов?
– Отрицательно. Пока. Грубо говоря, речь идет о добровольных профессиональных организациях сантехников, сварщиков, плотников и т.д. Процесс объединения этих специалистов, по нашему мнению, пойдет сам собой. Его не надо толкать законодательно. СРО субъектов хозяйствования очень трудно будет контролировать самим уровень квалификации персонала своих членов. Представьте, что в Российском Союзе Строителей сегодня состоит 7 тысяч строительных организаций. Это огромное количество людей! Чтобы заниматься проверкой их профпригодности, нужно создавать разные аттестационные комиссии и прочие бюрократические институты. Это сложно. Гораздо проще всего лишь записать в требованиях членства СРО, что 50 процентов, например, плотников, обязаны быть членами Профессионального союза плотников. Я утрирую, конечно. Скорее всего, эти требования будут предъявлены менеджерам, осуществляющим руководство стройкой, проектирования, изысканий. При этом мы полагаем, что будет подписан партнерский договор между СРО и профессиональным союзом, где будет сказано, что союз обязан контролировать уровень квалификации своих членов и несет ответственность за их компетентность. Вот в этом случае появится поле для деятельности таких организаций. Но каким образом будет регламентирована их работа – это их внутреннее дело. И не надо федеральному закону вмешиваться в этот процесс.

Автор: Наталья Ковтун