Ленинградская область расширяет возможности ГЧП

В условиях сокращения бюджетного финансирования ГЧП становится наиболее перспективным механизмом реализации инфраструктурных проектов в регионе. Ленинградская область решила не ждать федерального закона, принятие которого затягивается. Планируется, что новый региональный закон об участии области в государственно-частных партнерствах этой осенью будет принят областным ЗакСом.

Дарья Литвинова, главный редактор газеты «Строительный Еженедельник. Ленинградская область»
Федор Туркин, председатель совета директоров ГК «РосСтрой­Инвест»
Михаил Ерофеев, генеральный директор мульти­модаль­ного комплекса «Усть-Луга»
Александр Саблин, начальник  отдела коммунальной   инфраструктуры департамента   жилищно-коммунального хозяйства Комитета по  ЖКХ и транспорту Ленин­градской области
Ольга Потифорова, начальник Управ­ления по ГЧП и внешним связям Дирекции по развитию транспортной системы Санкт-Петер­бурга и Ленинградской области
Руслан Голик, советник вице-губернатора Лен­области, председателя Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности
Алла Лапшина, исполнительный директор Центра государственно-частного партнерства ОАО «Газпром­банк»
Мария Скрябина, юрист практики по инфраструктуре и ГЧП компании «Качкин и партнеры»
Игорь Девятко, заместитель руководителя представительства Агентства стратегических инициатив в Северо-Западном федеральном округе
Юрий Халимовский, старший юрис­консульт представительства в Петербурге Ernst & Young
Ольга Батура, юрист DLA Piper Rus Limited
Елена Лашаева, генеральный директор компании «АРИН»

25 июня 2014 года в БЦ «Рос­Строй­Инвест» состоялось заседание круглого стола «Развитие ГЧП в Ленинградской области – новые возможности для реализации инфраструктурных проектов». Организатором мероприятия выступила газета «Строительный Еженедельник. Ленинградская область».
Представители профильных комитетов правительства Ленинградской области, девелоперы, юристы и аналитики рынка обсудили перспективы развития государственно-частного партнерства в регионе.

Создать правовую возможность

Руслан Голик, советник вице-губернатора Ленинградской области, председателя Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности, рассказал на заседании о причинах создания новой редакции регионального закона о ГЧП и его нововведениях.
«Мы провели анализ потребностей региона в инфраструктуре – транспортной, коммунальной и социальной. Учитыва­лись потребности, выявленные как органами исполнительной власти, так и заявленные муниципалитетами. Мониторинг выявил потребность в размере 200 млрд рублей, но на самом деле она существенно больше. Это минимум, который необходим региону для достижения результатов, которые поставлены в 2012 году майскими указами Президента РФ», – рассказал Руслан Голик.
По его словам, в редакции областного закона ГЧП, принятого областью в 2011 году, ГЧП распространяется и на промышленные парки, и на жилищную застройку, и на некоторые объекты инфраструктуры, реализуемые в рамках комплексной застройки территории. «Эта редакция имеет как технические, так и идеологические недостатки, не преду­сматривает порядок принятия решений, в ней четко не прописаны полномочия органов власти и процедуры, – прокомментировал Руслан Голик. – Нашей изначальной задачей было создать правовую возможность для реализации проектов через неурегулированные законодательством механизмы, находящиеся за рамками федерального законодательства о госзаказе и о кон­цессиях».
При комитете экономического развития и инвестиционной деятельности Ленобласти была создана рабочая группа, в которую вошли практически все, кто имеет отношение к сфере ГЧП, – консультанты, представители финансовых институтов, инвестиционных фондов, органов власти и муниципалитетов, Мин­эконом­развития и т. д. «Рабочая группа сформировала предложения, мы постарались их учесть и создали новую редакцию. Учиты­вая, что принятие федерального закона о ГЧП затянулось, губернатор Ленин­­градской области принял решение о принятии нового регионального закона, не дожидаясь выхода федерального», – рассказал Руслан Голик.
Новая редакция закона будет гармонизирована с федеральным законом о ГЧП, когда состоится его окончательное утверждение.
«Принятия федерального закона мы очень ждем, поскольку именно он должен урегулировать вопросы земельных отношений и применения финансовых инструментов, а также создать единый понятийный аппарат, чтобы у всех было единое понимание, что же такое ГЧП, – подчеркнул Руслан Голик. – Несмотря на активные дискуссии на эту тему, единого понимания по поводу ГЧП до сих пор нет. Кроме того, урегулирование финансовых инструментов позволило бы расширить спектр применения ГЧП. На сегодняшний день концессионное соглашение позволяет нам на бесконкурсной основе предоставлять субсидии, которые идут на компенсацию затрат в рамках концессий. При этом региональный закон о ГЧП не позволяет нам напрямую предоставлять субсидии. Поэтому на сегодняшний день мы вынуждены рассматривать проекты ГЧП, где источником возврата инвестиций является либо аренда имущества, либо платные услуги населению. Если этот момент будет урегулирован, то эта сфера будет развиваться более активно».
В целом, по мнению Руслана Голика, эволюция в данном направлении есть, позиция Федерации очень активна. Сейчас федеральные органы власти демонстрируют активность по созданию локальных методических рекомендаций, так или иначе связанных с ГЧП. «Такие рекомендации разрабатывают Минздрав и Росавтодор. Минэкономразвития работает над созданием методических рекомендаций, которые позволили бы регионам принимать решение о создании того или иного объекта инфраструктуры исходя из трех вариантов: контрактная система, концессия и ГЧП», – отметил Руслан Голик.
Сейчас новая редакция областного закона по инициативе Торгово-промышленной палаты Ленобласти проходит процедуру оценки регулирующего воздействия. Планируется, что новый региональный закон об участии области в государственно-частных партнерствах будет принят ЗакСом Ленобласти этой осенью.
Ольга Батура, юрист DLA Piper Rus Limited, уверена, что новая редакция закона обладает рядом существенных позитивных изменений, например, в нем прописаны гарантии стабильности, которые так необходимы инвестору. «Сейчас новая редакция областного закона нуждается в некоторой технической доработке, поскольку высказывалось много пожеланий, и они оказались между собой связаны не идеально. Но это рабочий процесс. Кроме того, отдельного обсуждения требует порядок урегулирования земельных отношений, хоть это и является полномочиями федеральных структур, а также, на наш взгляд, должна быть более полно прописана частная инициатива», – отметила Ольга Батура. Впрочем, по мнению эксперта, осторожность законодателя по поводу частной инициативы вполне объяснима: инвестор не должен воспринимать механизм ГЧП как способ «выкачивания» государственных денег.
По мнению старшего юрисконсульта петербургского представительства Ernst & Young Юрия Халимовского, если областной закон о ГЧП будет принят в новой редакции, он станет передовым законодательным актом в этой сфере на сегодняшний день: «Нельзя не согласиться, что он нуждается в доработке, но на данном этапе законодатель Ленинградской области практически исчерпал все возможности, которые с минимальной степенью риска может позволить себе субъект Российской Федерации». Юрий Халимовский также отметил необходимость принятия федерального закона, который должен создать надежную базу для «конвейерного производства проектов ГЧП» с минимальными рисками для публичного и частного парт­неров.

Первые проекты

Ленинградская область уже готовится реализовать первый проект ГЧП по созданию Областного центра медицинской реабилитации в Коммунаре. Необходимость реализации проекта вызвана дефицитом коек реабилитации в регионе. Объем инвестиций, по предварительным оценкам, составит около 2 млрд рублей. Компания «Качкин и партнеры» разработала технико-экономическое обоснование для реализации этого проекта. В обоснование было включено маркетинговое и технологическое исследование. Компания «РосСтройПроект» (ГК «РосСтройИнвест») в этой работе выступила техническим консультантом.
Как рассказала Мария Скрябина, юрист практики по инфраструктуре и ГЧП компании «Качкин и партнеры», работа над созданием технико-экономического обоснования закончена, сейчас документ проходит согласование. «Мы столкнулись с необходимостью разработки организационно-правовой формы на основе ГЧП, при этом существующее областное законодательство не позволяло применить к проекту схему ГЧП, поэтому оставалась только предусмотренная федеральным законом концессия. Соответственно, вся работа сводилась к тому, чтобы все нюансы уложить в рамках данной модели. Также нам пришлось решить вопрос с ОМС, то есть включить возможность получения частным партнером финансирования через систему ОМС. Это была одна из самых сложных задач», – сообщила Мария Скрябина.
По мнению Марии Скрябиной, данный вопрос был решен успешно: «Была разработана правовая модель, которая позволяет частному партнеру «включаться» в систему ОМС и получать средства у территориального фонда ОМС, а также иметь возможность предоставлять услуги на платной основе и по ДМС. Эти вопросы хоть и кажутся исключительно финансовыми, но на самом деле должны иметь глубокую юридическую основу и преду­сматривать взаимодействие между всеми субъектами ОМС».
Руслан Голик охарактеризовал работу компании «Качкин и партнеры» как очень продуктивную и рассказал, что прединвестиционная работа над проектом в Коммунаре продолжается: сейчас решаются вопросы по снятию обременений с земельных участков, ведется работа по внесению изменений в законодательство о предоставлении налоговых льгот концессионерам, вносятся необходимые изменения в генплан города Коммунар.
Кроме того, губернатор Ленинградской области выступил с законодательной инициативой о внесении поправок в областной закон о предоставлении налоговых льгот концессионеру до 0% на период действия концессионного соглашения.

В разных сферах

Александр Саблин, начальник отдела коммунальной инфраструктуры департамента жилищно-коммунального хозяйства Комитета по ЖКХ и транспорту Ленинградской области, рассуждал о перспективах применения ГЧП в сфере ЖКХ: «В настоящее время инициатив, исходящих от частного инвестора, связанных с реконструкцией или строительством объектов ЖКХ, немного. Объявлен конкурс на реконструкцию канализационно-очистных сооружений в том же Коммунаре. Причем суммы там относительно небольшие. Доля участия частного партнера – около 50 млн рублей. В перспективе есть ряд проектов по реконструкции очистных сооружений в Шлиссельбурге, Луге, Кингисеппе».
О проектах транспортной инфраструктуры региона, реализация которых предполагается по схеме ГЧП, рассказала Ольга Потифорова, начальник управления по ГЧП и внешним связям Дирекции по развитию транспортной системы Петербурга и Ленинградской области. «Одобрена «Программа развития транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга и Ленин­градской области» до 2020 года. Перед дирекцией министром транспорта РФ поставлена задача вычленить и подробно разработать проекты, содержащиеся в программе, с потенциалом реализации по схеме ГЧП. Среди них создание системы легкорельсового транспорта (ЛРТ), строительство транспортно-пересадочных узлов (ТПУ), возведение автомобильных путепроводов, развитие региональной авиации, – сообщила Ольга Потифорова. – Сегодня разработаны проекты 13 линий ЛРТ. Для двух из них – от станций метро «Озерки» и «Парнас» до города Сертолово и от метро «Ладожская» до города Всеволожск – просчитаны основные показатели по модели концессионного соглашения, разработка концепции предпроекта идет по проектам ТПУ в Девяткино и Кудрово».

Позиция инвестора

Алла Лапшина, исполнительный директор Центра государственно-частного парт­нерства ОАО «Газпромбанк», рассказала об условиях, которые необходимо соблюсти в проектах ГЧП для того, чтобы они были привлекательны для банков. «Должна быть сформирована понятная законодательная база на уровне субъекта Федерации. В ней должны быть прописаны четкие процедуры проведения конкурсов, отбора проектов, выбора частного партнера, а также должны содержаться гарантии частному партнеру в ситуациях досрочного расторжения договоров или в случае негативного изменения законодательства. Без такой законодательной базы мы не готовы вступать в проект. Причем нам достаточно регионального закона, то есть мы можем участвовать в ГЧП, опираясь на законы субъекта. И конечно, для реализации проекта необходима определенная политическая воля. Без нее, как показывает практика, усилия частного инвестора ничем не увенчаются», – считает Алла Лапшина.
По мнению Федора Туркина, председателя совета директоров ГК «Рос­Строй­Инвест», в первую очередь в законодательстве о ГЧП должна быть закреплена защита инвестора. «Мы подготовили предложения по защите инвестора в разрабатываемый федеральный закон о ГЧП. Очень надеюсь, что предложения будут учтены в итоговой редакции закона, так как они позволят прийти в Россию очень существенным инвестициям. Насколько я знаю, одна из причин некоторой задержки продвижения закона – у депутатов нет единодушия по вопросу возможности применения ГЧП в строительстве жилья. На мой взгляд, все очевидно: купить жилье даже по цене 20 тыс. рублей за квадратный метр могут позволить себе только 32-38% от населения нашей страны. Так что, остальным выпала доля жить в коммуналках, бараках? Нет, надо строить арендное жилье и жилье социального найма. Именно здесь ГЧП нам крайне необходимо, и оно решит этот, казалось бы, нерешаемый вопрос», – заявил Федор Туркин.
Отсутствие проработанного законодательства о ГЧП не позволяет полноценно реализовывать многоуровневые проекты комплексного развития территорий, считает Михаил Ерофеев, генеральный директор мультимодального комплекса «Усть-Луга». Опыт работы в сфере ГЧП «Компании Усть-Луга» стал значимым звеном в работе как над федеральным законом о ГЧП, так и над новой редакцией областного закона. «Безусловно, при обосновании целесообразности реализации того или иного проекта ГЧП необходимо учитывать особенности и потенциал развития той или иной территории в целом. Не хватает стратегического анализа, который позволил бы обосновывать и инициировать проекты ГЧП, способные придать мощный импульс развитию территорий», – уверен Михаил Ерофеев.

Закреплено в «дорожной карте»

Активную работу по продвижению частных инициатив в сфере ГЧП ведет Агентство стратегических инициатив. В конце июня текущего года АСИ передало Минэкономразвития «дорожную карту» по развитию негосударственного сектора в социальной сфере.
Как сообщил Игорь Девятко, заместитель руководителя представительства Агент­ства стратегических инициатив в Се­веро-Западном федеральном округе, в этой «дорожной карте» была поставлена задача по выработке целевых показателей для всех министерств по госпрограммам, в том числе по уровню участия негосударственных организаций в оказании социальных услуг и объемам негосударственных инвестиций в социальной сфере. «Кстати, поставлена задача об увеличении доли негосударственных организаций, вовлеченных в систему ОМС, до 6-7 раз, то есть не менее 20% от общего бюджета затрат на медицинскую помощь по ОМС должны стать средствами частных компаний, – рассказал Игорь Девятко. – Один из разделов «дорожной карты» посвящен развитию ГЧП в социальной сфере. В том числе зафиксирован срок принятия федерального закона по ГЧП – октябрь 2014 года. Также в «дорожной карте» определена необходимость формирования Минэкономразвития нормативно-правовых актов в области ГЧП, а именно разработка методики обоснования целесообразности реализации проектов на основе ГЧП и снижения рисков как для бизнеса, так и для органов власти, участвующих в проекте. Также предполагается разработка подробных методических материалов на основе типовых проектов ГЧП в социальной сфере, которые будут рекомендованы регионам для их внедрения».

ГЧП для малых

Генеральный директор АН «АРИН» Елена Лашаева акцентировала внимание участников встречи на необходимости привлечения в проекты ГЧП представителей малого и среднего бизнеса. По ее словам, в регионе существует значительная потребность в небольших объектах коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры, которые невозможно реализовать только за счет бюджета, а крупному бизнесу они неинтересны. «В части крупных ГЧП дело сдвинулось с мертвой точки. В числе положительных примеров правомочно звучат аэропорт Пулково, ЗСД, порт «Усть-Луга», – подчеркнула Елена Лашаева. – Однако до сих пор у нас нет условий для использования схемы ГЧП при строительстве жилья и инфраструктуры новых жилых комплексов». По словам эксперта, детские сады, школы и дороги в новых объектах комплексной застройки необходимы, однако их возведение исключительно на плечи девелопера, что отражается на цене квадратного метра для конечного потребителя: «Застройщик – не меценат. Поэтому мы должны перестать скидывать на девелопера строительство социальной инфраструктуры и начать решать проблему сообща, привлекая к реализации таких проектов малый бизнес. При поддержке государства, которая будет выражаться в виде дешевых кредитных средств, проекты станут вполне посильны и интересны инвесторам средней руки», – отметила Елена Лашаева.