«Отказываться от банковских гарантий при госзакупках сейчас не время»

6 марта 2015 года правительство РФ приняло постановление № 199, которое несколько сократило сферу применения банковских гарантий в госзаказе. Станислав Мацелевич, генеральный директор НП СРО «Первая гильдия строителей», рассуждает о том, что в действительности отмена гарантий при госзакупках неминуемо создаст целый ряд проблем как для госзаказчиков, так и для добросовестных подрядчиков, работающих на госзаказе.

Постановление правительства РФ № 199 разрешает заказчикам не устанавливать требование об обеспечении исполнения контрактов при проведении тендеров, в которых принимать участие могут только субъекты малого предпринимательства, по контрактам, по которым предусмотрено банковское сопровождение (это контракты на сумму 10 млрд рублей и выше) и в некоторых других случаях.

Обратный эффект

Видимо, законодатель хотел сделать в условиях кризиса доброе дело господрядчикам, которым действительно приходится очень непросто: в связи с падением курса рубля затраты подрядчиков на исполнение контрактов существенно выросли, а цена контракта не может быть увеличена. Если поверхностно разбираться в вопросе, кажется, что отмена гарантии позволяет подрядчику сэкономить. И что самое приятное, вроде бы не за счет бюджета.
Думаю, что законодатели не просчитали все последствия своих действий. В действительности отмена гарантий при госзакупках неминуемо создаст целый ряд проблем как для госзаказчиков, так и для добросовестных подрядчиков, работающих на госзаказе.
Все мы хорошо помним времена закона 94-ФЗ «О госзакупках», когда для учас­тия в тендере порой заявлялись несколько десятков компаний. Значительная часть участников тендера не намеревалась реально исполнять госконтракт – целью их участия было вымогательство денег у реальных претендентов на выполнение работ под угрозой демпинга на аукционе.
Банковские гарантии как бы требовались, но стоили недорого из-за засилья так называемых серых гарантий, то есть подделок, получить которые не было проблемой ни для кого. Поддельными гарантиями, по оценкам ФАС, тогда обеспечивалось более половины всех государственных и муниципальных контрактов. Выявить подделки на этапе заключения контракта было сложно из-за того, что заказчик ограничен во времени и в полномочиях.
Именно это позволяло участвовать в тен­дерах недобросовестным компаниям и фирмам-однодневкам, способствовало необоснованному демпингу на аукционах.
Закон 44-ФЗ положил этому конец. Был введен единый реестр банковских гарантий, исключающий использование под­делок.
Требования наличия у победителя гостендера настоящей банковской гарантии стало, возможно, главным достижением закона 44-ФЗ. По сути, это ввело предквалификацию участников гостендеров, о необходимости которой так много и обос­нованно говорили представители госзаказчиков и крупных подрядчиков. При этом предквалификация, осуществляемая госзаказчиками, была бы дорогостоящей для государства и необъективной, зачастую коррупционной. Предквалификация же со стороны банков в форме проверки участника тендера при выдаче ему гарантии стала независимой и объективной, так как за свое решение о выдаче гарантии банки несут полную финансовую ответственность.

Банковская гарантия как благо

При выдаче гарантии банк проверяет финансовое положение компании, ее опыт в сфере строительства, в том числе объектов, аналогичных выставленному на тендер. Проверяется и реальность деятельности компании – это жесткое требование ЦБ РФ, препятствующее выдаче гарантий фирмам-однодневкам. Работают три разные службы банка: безопасники, кредитчики и рисковики.
Заказчик зачастую может выбрать размер банковской гарантии. Обеспечение исполнения контрактов на сумму до 50 млн рублей может быть от 5 до 30% от суммы контракта, при контрактах свыше 50 млн рублей – от 10 до 30%. Заказчикам следует помнить, что чем больше сумма гарантии по отношению к сумме контракта, тем более надежные подрядчики смогут претендовать за выполнение работ.
Если победитель тендера предложил на тендере цену значительно ниже первоначальной, ему также проблематично получить гарантию и заключить контракт. Ведь для банка это означает повышенный риск выплаты по гарантии в связи с тем, что подрядчик не сможет должным образом исполнить контракт. Таким образом, банки, по сути, эффективно борются с демпингом на гостендерах.
Как результат, закон 44-ФЗ вызвал сокращение числа участников гостендеров и демпинга на них. Компании, не готовые пройти банковскую проверку, не рискуют более участвовать в тендерах.
Разумным стало и решение законодателя об ограничении числа банков, имею­щих право выдавать гарантии в сфере госзакупок. Банк должен существовать не менее пяти лет, а его собственный капитал (то есть, по сути, превышение имущества банка над его обязательствами) составлять не менее 1 млрд рублей. В результате выдавать гарантии в сфере госзаказа могут только надежные банки, почти 2/3 банков лишились такой возможности.
Существуют и общие требования, в соответствии с которыми сумма гарантий, выданных банком одной компании или группе аффилированных компаний, не может составлять более 25% собственного капитала банка, а общая сумма всех выданных гарантий не может превышать собственный капитал банка более чем в 10 раз. Благодаря этому банки не могут выдать гарантий на сумму больше той, за которую они смогут ответить. В итоге более 70% всех гарантий выдаются 10 крупнейшими банками.

Рост выплат

В случае банкротства подрядчика банковская гарантия – единственный способ для заказчика получить возмещение убытков и штрафные санкции. Гарантия на гарантийный срок обеспечивает заказчику возмещение банком убытков от некачественного выполнения подрядчиком работ, которое выявляется зачастую через длительное время по окончании выполнения работ, когда подрядчика уже не найти.
Всего в 2014 году банки выплатили по гарантиям более 50 млрд рублей. Только по гарантиям, выданным ООО НПО «Мос­товик», выплаты превысили 10 млрд рублей.
При этом 40% всех выплат пришлось на IV квартал 2014 года. Причин этому три. Во-первых, государство стало жестче подходить к исполнению госконтрактов. Во-вторых, ухудшение финансовой ситуации в стране вызывает все больше сложностей у подрядчиков с исполнением договоров. В-третьих, с рынка исчезли подделки и «серые» гарантии, по которым заказчик не мог получить исполнение. Очевидно, что объем выплат по гарантиям и, соответственно, их цена будут расти и дальше. Так, Владимир Яшин предсказывает, что выплаты по гарантиям в 2015 году достигнут 300-600 млрд рублей.
Таким образом, институт банковских гарантий в госзаказе выполняет две функции. Во-первых, превентивную функцию – недопущение финансово несостоя­тельных компаний и фирм-однодневок к участию в тендерах. Предотвращение демпинга и получение объемов работ только теми компаниями, которые смогут их выполнить. Во-вторых, компенсационную функцию – безусловное возмещение убытков госзаказчику, возврат необработанного аванса и штрафных санкций.
В условиях нынешнего кризиса объем строительства, в том числе в сфере госзаказа, значительно сократился, а количество строительных компаний пока еще не уменьшилось адекватно падению объемов работ. Многие из них находятся в поиске любых подрядов или иного заработка. Если сейчас отменить требование предоставления гарантии для заключения госконтракта, это вызовет резкий рост числа участников тендеров, демпинг, вымогательство откатов участниками тендеров друг у друга и другие негативные последствия. В сфере регулирования рынка госзаказа был бы сделан большой шаг назад.
Кроме того, компенсационная функция гарантий также становится особо актуальной для заказчиков. Так что ценность института банковских гарантий при госзакупках как для заказчиков, так и для подрядчиков в условиях кризиса только выросла. Отказываться от гарантий сейчас не время.