ГЧП потребовалась коррекция

Действующий петербургский закон о государственно-частном партнерстве подкорректируют под федеральный, вступивший в силу в начале года. Однако, по мнению ряда экспертов, общероссийский правовой документ пока сырой и требует доработки.

В январе текущего года вступил в силу Федеральный закон № 224 «О государственно-частном партнерстве». Документом определятся основные механизмы взаимодействия органов власти с негосударственными организациями по реализации крупных инфраструктурных проектов. Готовился он около пяти лет, в том числе два года шлифовался депутатами Госдумы.

Итоговый вариант

По словам специалистов, принятие закона – позитивный фактор для развития бизнеса и привлечения в регионы частных инвестиций. Правовым документом определен полный перечень объектов публичной инфраструктуры, которые могут являться объектами соглашения о ГЧП.
Юристы отмечают, что данный закон фактически обобщает на федеральном уровне накопленный опыт правоприменительной практики и наконец-то создает унифицированную базу для единообразного регулирования отношений, что, несомненно, относится к числу достоинств этого закона.
Между тем для действующих регио­нальных законов о ГЧП вступление в силу федерального означает, что любое соглашение, заключенное после 1 января 2016 года на региональном и муниципальном уровнях, должно соответствовать общероссийскому правовому документу. Кроме того, до 1 июля этого года все субъекты РФ обязаны будут привести региональное законодательство в соответствие с нормами федерального закона.
По словам управляющего партнера, руководителя практики по инфраструктуре и ГЧП «Качкин и партнеры» Дениса Качкина, в целом можно констатировать, что петербургский закон о ГЧП, просуществовав почти 10 лет, выполнил свою функцию сполна. Именно благодаря успешному развитию ГЧП в Петербурге остальные регионы предприняли попытки его копирования, чем сделали процесс внед­рения такой формы сотрудничества властей и бизнеса практически необратимым.
«Изначально концепция федерального закона была рамочной. Как ее еще любят называть, зонтичной, то есть предоставляющей субъектам РФ достаточно широкие полномочия в части урегулирования отношений государственно-частного парт­нерства на региональном уровне. Однако «за время пути собака смогла подрасти», и теперь мы имеем полноценный акт прямого действия. Он, по сути, снимает необходимость в региональном законодательстве. Консультируя разные регионы РФ и анализируя местные нормативные документы, мы практически везде приходим к выводу о целесообразности отмены региональных законов, а вместо этого – принятия ряда подзаконных актов, способных полностью удовлетворить региональные потребности в регулировании», – делает выводы Денис Качкин.

Петербургский формат

Многие эксперты отмечают, что петербургский закон о ГЧП был неплох, и указывают на недоработки федерального. Так, исполнительный директор АНО «Стратегическое партнерство «Северо-Запад» Владимир Авдеев напоминает, что по региональному законодательству успешно были разработаны такие крупномасштабные проекты, как реконструкция аэропорта Пулково и строительство ЗСД. Однако несмотря на то что петербургский закон о ГЧП во многом является более гибким, он должен соответствовать федеральному, который небесспорен. Документ содержит много нерешенных вопросов по технике реализации.
«Рабочей группой экспертного совета АНО «Стратегическое парт­нерство «Северо-Запад» были подготовлены и направлены в Госдуму и Минэкономразвития России замечания и предложения к 224-ФЗ. Отмечу, что федеральный закон, в отличие от петербургского, запрещает заключать контракты с иностранными партнерами, с государственными компаниями, а также физическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Между тем крупнейшие инвесторы проектов ГЧП города – это банки с государственным участием», – напомнил Владимир Авдеев.
Адвокат, руководитель аналитического направления адвокатского бюро «Прайм Эдвайс Санкт-Петербург» Татьяна Терещенко отмечает, что есть отличия петербургского и федерального законодательства во временных рамках. «Согласно общероссийскому документу соглашение о ГЧП представляет собой гражданско-правовой договор между публичным и частным партнером, заключенный на срок не менее чем три года. Следовательно, с 1 января 2016 года соглашения о ГЧП в принципе не могут быть заключены на срок менее трех лет, что, как можно предполагать, обусловлено соображениями обес­печения эффективности реализации проектов в долгосрочной перспективе. Однако закон Петербурга о ГЧП подобного ограничения в части минимально допустимого срока не содержит, хотя и признает его существенным условием соглашения. Это доказывает то, что отдельные уточнения и изменения необходимы.
«В целом насколько эффективны будут правила, закрепленные в ФЗ о ГЧП, покажет практика их применения. Вероятнее всего, так или иначе они будут корректироваться, принимая во внимание так называемое региональное законодательство на уровне субъектов РФ, которое сформировалось за последние 10 лет и ориентировано на нужды и потребности конкретного региона. Это является и фактическим преимуществом регионального законодательства, и одновременно его недостатком, поскольку отсутствие единой федеральной правовой базы регулирования объективно является источником внут­ренних противоречий», – подчеркивает Татьяна Терещенко.

Факторы риска

Однако, по словам специалистов, участие в ГЧП неизбежно сопряжено как с обычными рисками, характерными для любых инвестиционных проектов, например управленческими, строительными, так и ввиду участия публичного субъекта – политическими и макроэкономическими рисками. По мнению Татьяны Терещенко, они могут свести на нет такие преимущества участия в проектах ГЧП, как гарантированное получение прибыли, повышение репутационного рейтинга и т. п. Например, со ссылкой на изменение политической конъюнктуры публичный партнер может объявить о неспособности исполнять свои обязательства, при этом частный партнер никак не может повлиять на возникновение такой ситуации. Эксперт полагает, что одним из способов возможной защиты на случай таких рисков является не только включение специальных гарантий и компенсаций для частного инвестора в соглашения о ГЧП, но и нормативное закрепление исполнимости таких гарантий с учетом положений бюджетного законодательства.
Денис Качкин добавляет, что к проблемам в реализации проектов ГЧП мы подошли совсем недавно – у нас не так много запущенных проектов, тем более прошедших инвестиционную стадию и находящихся в процессе эксплуатации. «Каждый случай уникален и достоин отдельного подробного анализа – взять хотя бы недавнюю ситуацию с 12-тонниками, благодаря которой широкие массы впервые узнали о том, что такое концессия. В то же время подавляющее большинство проблем в проектах ГЧП связаны сегодня с низким качеством их подготовки. У нас ведь очень быстро подхватываются модные тенденции, а мода на ГЧП неоспорима. А дальше все как в финале известного клипа про лабутены и модные штаны. Считается нормальным скопировать документацию на детские сады, например, и «адаптировать» ее для газоснабжения. Я, конечно, говорю сейчас не про Петербург и Ленобласть, которые действительно преуспели в структурировании сложных инфраструктурных проектов», – отмечает он.
По мнению эксперта, структурирование проектов сегодня происходит в непростых внешнеэкономических условиях, когда долгосрочное финансовое планирование и привлечение инвестиций становится настоящим вызовом. Тем не менее механизмы преодоления и таких рисков, как валютные колебания и высокая инфляция, уже существуют и применяются в наиболее успешных практиках.

Кстати:

В настоящее время в 68 регионах действуют свои законы о ГЧП. Еще в четырех они считаются разработанными. Однако только в 20 регионах программы ГЧП активно работают. Флагманом среди них является Петербург.