Между концессией и ГЧП

Изменение федерального законодательства о ГЧП потребовало от властей и бизнеса более четкого выбора схемы работы в совместных проектах.

На последнем ПМЭФ власти Петербурга и Ленобласти подписали с представителями бизнеса ряд крупных инвестиционных соглашений на сумму, превышающую 200 млрд рублей. Характерно, что все новые совместные проекты, ранее не заявлявшиеся, предполагается реализовать по схеме концессии. Более строгий формат ГЧП как региональным чиновникам, так и бизнесменам пока не очень нравится.

Свобода выбора

Концессия – одна из форм государственно-частного партнерства – регулируется законом от 2005 года «О концессионных соглашениях». Само ГЧП в целом на федеральном уровне сейчас имеет правовую основу в 224-ФЗ 2015 года «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ». Соответствовать ему должны ранее принятые региональные законы о ГЧП.
По словам партнера, руководителя практики ПЧП Maxima Legal Владимира Килинкарова, каждый из этих законов позволяет частному инвестору выступить с инициативой осуществления проекта в сфере публичной инфраструктуры. В то же время спектр проектов, в которых могут применяться концессии или собственно ГЧП, довольно жестко ограничен данными законами, причем как по сфере инфраструктуры, так и с точки зрения имеющихся у публичного партнера (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) и его органов власти полномочий.
«К примеру, по концессии можно построить государственную или муниципальную, но не частную автодорогу, объекты коммунальной инфраструктуры, объекты культуры, спорта, здравоохранения, но нельзя построить здание администрации или социальное жилье. До 1 января 2017 года, когда вступают в силу поправки в закон о концессионных соглашениях, по концессии нельзя строить и реконструировать объекты социального обеспечения, объекты газоснабжения и некоторые другие», – отмечает Владимир Килинкаров.
Следует понимать, добавляет специа­лист, что закон о концессионных соглашениях, в отличие от закона о ГЧП, не предполагает возникновения у частного инвестора права собственности на объект инфраструктуры, оно остается у публичного партнера. Если частный инвестор хочет получить право собственности на построенный или реконструированный объект, ему следует рассмотреть возможность заключения не концессионного соглашения, а соглашения о ГЧП. Однако механизм ГЧП, ранее регулировавшийся региональными законами, а теперь законом 224-ФЗ, также имеет свои существенные ограничения, недостатки и недоработки, которые нужно учитывать.
В частности, по соглашению о ГЧП нельзя строить объекты инфраструктуры метрополитена, водо-, теплоснабжения, автодороги, за исключением частных, и соответствующую дорожную инфраструктуру и другие проекты, большей частью имеющие особое, стратегическое значение для государства. Кроме того, по закону о ГЧП земельный участок, предоставляемый для реализации проекта, должен находиться в собственности публичного партнера, что само по себе исключает использование земли, находящейся в неразграниченной собственности.
В целом, делает выводы господин Килинкаров, исходя из большого количества проблем и недостатков закона о ГЧП вкупе с отсутствием практики реализации подобных проектов, в отличие от концессий, наиболее перспективным для бизнеса представляется формат долгосрочной концессии, особенно в сфере платных автодорог, коммунальной инфраструктуры, здравоохранения, спорта, городского транспорта, а также культуры.

В привычном формате

Стоит добавить, что сам Петербург работает в привычном формате, то есть выбирает концессию. Само инвестиционное сообщество тоже пока присматривается к ГЧП и обсуждает его недостатки и преимущества перед концессией.
По мнению эксперта-аналитика «Финам» Алексея Калачева, концессии отдают предпочтение как наиболее удобной форме государственно-частного партнерства. В ней интересы инвестора и региональных органов власти реализуются наиболее полно, а также гарантируется взаимное исполнение обязательств.
Крупными уже реализованными проектами в концессии можно считать строительство ЗСД, реконструкцию аэропорта Пулково. Такие концессии заключались при строительстве скоростной автомагистрали Москва – Санкт Петербург.
В последнее время набирает силу компания по переводу на концессии сферы ЖКХ. У соседей в Ленобласти уже заключено соглашение с ОАО «Газпром теплоэнерго», согласно которому предприятие до 2019 года вкладывает в реконструкцию и строительство котельных и сетей 18 млрд рублей. Эти объекты останутся в собственности муниципалитетов, инвестор получает их в управление. Инвестиции должны окупиться за счет тарифа, снижения себестоимости производства теплоэнергии и сокращения потерь в сетях.
«Преимущество такого ГЧП очевидно – это возможность привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры региона. Главный недостаток и риск заключается в том, что установленных тарифов зачастую оказывается недостаточно, чтобы окупить затраты, а повышение их до уровня рентабельности создает дополнительное социальное напряжение. Поэтому иногда в условия договора включаются условия компенсации разницы в доходах до уровня рентабельности за счет соответствующего бюджета», – полагает господин Калачев.

Настройка на эффективность

Тем не менее, по мнению управляющего партнера «Качкин и партнеры» Дениса Качкина, перспективы работы инвесторов по новому закону о ГЧП есть. По его словам, основным плюсом принятия документа следует признать минимизацию правовых рисков при реализации регио­нальных проектов ГЧП. В частности, ранее на практике стороны могли столкнуться с риском правовой переквалификации отношений сторон по региональным соглашениям о ГЧП в иные юридические конструкции, например в концессионное соглашение. Также, применяя региональное законодательство о ГЧП, стороны сталкивались с рисками нарушения законодательства о приватизации, о госзакупках и пр. Теперь определены единые правила игры, устраняющие подобные недостатки регулирования.
Кроме того, федеральным законом установлен закрытый перечень возможных способов участия сторон в соглашении о ГЧП, а также четко закреплено определение объекта соглашения, что в некоторой степени сузило возможность применения данного механизма по сравнению с регио­нальной практикой. Например, ранее по закону Санкт-Петербурга, отмечает эксперт, возможно было реализовывать проекты без капитальных вложений в объект недвижимости, могли передаваться объекты интеллектуальной деятельности, были определены более гибкие условия участия государственных компаний.
«Структурирование ГЧП-проектов – сложный и длительный процесс. Нередко об этом забывают, подходя к ГЧП с логикой традиционной госзакупки. В то же время ГЧП-проектирование предполагает более тонкие настройки, филигранное распределение рисков между сторонами, а также одновременное создание комфортных условий для бизнеса и достижение бюджетной эффективности для государства. В подобных условиях организатор проекта должен обладать, с одной стороны, очень масштабным мышлением, способным охватить интересы большого количества участников, а с другой – быть гибким и подвижным при согласовании нюансов проекта на всех его стадиях. Нередко одни и те же обстоятельства по-разному влияют на проект в зависимости от стадии его реализации», – считает господин Качкин.
Прибыльность проекта достигается, добавляет он, прежде всего за счет сбалансированной финансовой модели проекта и грамотного выбора платежного механизма. В проектах ГЧП допускаются как платежи со стороны потребителей, так и бюджетное участие; нередко используются смешанные инструменты. В таком многообразии важно основываться на корректных прогнозах входящих денежных потоков, а также точно определять затраты по проекту. В целом подобные расчеты не должны составлять серьезных трудностей для опытного финансового аналитика, поскольку ГЧП – это проектное финансирование, пусть и обремененное публично-правовым элементом.

Кстати:

Власти Петербурга планируют активно применять концессионный механизм в строительстве школ и детских садов. В настоящее время уже составлен список из шести земельных участков, на которых возможно осуществить размещение школ и детсадов: три участка на Южном шоссе, два на Шуваловском пр. и один на Дальневосточном пр. Опыт заключения типовых концессионных соглашений может быть применен в будущем и к другим объектам социальной инфраструктуры.