Поселения без границ

Генеральные планы поселений в Ленинградской области, по информации регионального правительства, будут рассмотрены и утверждены до конца 2013 года. Однако эксперты кадастрового учета бьют тревогу и говорят о том, что даже в готовом генеральном плане поселения отсутствует карта (план), без которой невозможен учет границ поселений в государственном кадастре недвижимости (ГКН).

Лидия Горборукова, заместитель главного редактора газеты «Строительный Еженедельник. Ленинградская область», модератор
Евгений Домрачев, председатель Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области
Ольга Поделенко, главный архитектор Тосненского района
Марина Коок, главный архитектор ОАО «Лен­граждан­проект»
Наталья Мамонтова, главный юрист ЗАО «Лимб»
Анна Конева, заместитель директора ФГБУ «ФКП Росреестра» по Ленинградской области
Дмитрий Некрестьянов, руководитель практики по недвижимости и инвестициям юридической компании «Качкин и партнеры»
Николай Кузнецов, заместитель директора загородного департамента АН «Бекар»
Дмитрий Панов, руководитель направления ООО «УК «СТАРТ Девелопмент»
Алексей Верещагин, председатель правления Корпорации «Матрикс»
Михаил Киреев, главный архитектор Приозерского района

Также не всегда прилагается перечень земельных участков, что серьезно усложняет перевод земель из одной категории в другую.
Участники круглого стола «Поселения без границ», организатором которого выступила газета «Строительный Еженедельник. Ленинградская область», попытались разобраться в ситуации.

Лидия Горборукова:
– Как обстоят дела с утверждением генеральных планов поселений в Ленинградской области?

Евгений Домрачев:
– Из 203 сельских и городских поселений и одного городского округа региона генеральные планы утверждены в 55 поселениях. Сейчас областной Комитет по архитектуре и градостроительству рассматривает еще 38 проектов территориального планирования поселений. 12 генпланов проходят согласование. Отказано в согласовании и отправлено на доработку еще 12 генпланов. В соответствии с поправками в Градостроительном кодексе сельским поселениям было разрешено не разрабатывать генеральные планы. В связи с этим семь сельских поселений Ленинградской области решили этого не делать. В 12 поселениях работа по созданию генплана вообще не ведется. В основном это территории, расположенные на северо-востоке региона.

Лидия Горборукова:
– Соответствуют ли утвержденные генпланы всем требованиям, прописанным в законодательстве РФ?

Евгений Домрачев:
– Мы с пристрастием относились к составу и качеству подготовки генеральных планов. Однако Ленинградская область в числе тех субъектов федерации, которые решили, что не будут финансировать подготовку документов градостроительного планирования из регионального бюджета, поэтому вся ответственность легла на плечи муниципальных образований (МО). Как я уже сказал, в ряде случаев крайне слабая степень подготовки связана с низким уровнем финансирования МО. Часть проблем можно списать и на ФЗ №94, который, по сути, позволяет всем проектным организациям, независимо от квалификации и опыта работы, участвовать в подготовке генпланов.
Если этот документ подготовлен некачественно, то мы возвращаем его на доработку. Иногда по два раза. В целом те генпланы, которые прошли рассмотрение в правительстве Ленобласти, соответствуют законодательству РФ.
Согласно постановлению Правительства РФ, генпланы поселений должны быть подготовлены до 1 января 2014 года. А потом наступят определенные ограничения для ведения хозяйственной деятельности и оборота земель. Что касается карты (плана), то ее и не должно быть в генеральном плане. Это отдельный землеустроительный документ, который готовится после утверждения генплана, служащего основой подготовки карты (плана), которая выполняется также по заказу муниципального образования. Далее в установленном порядке участки ставятся на кадастровый учет, после этого по инициативе собственника можно менять категорию и назначение земельных участков.

Лидия Горборукова:
– Как обстоит ситуация с подготовкой генеральных планов в поселениях Тосненского района?

Ольга Поделенко:
– У нас ситуация не вполне благополучная: из 13 поселений эти документы утвердили только пять. Есть такие поселения, которые даже не приступили к подготовке документов территориального планирования. Это печально, так как те постановления, которые вступят в силу с 1 января 2014 года, существенно повлияют на социально-экономическое развитие и самого поселения, и района в целом. Как уже сказал Евгений Домрачев, причина в запоздании связана с ФЗ №94. Мы сталкиваемся с несоблюдением условий муниципального контракта со стороны проектировщиков. Многие поселения, желающие заключить муниципальный контракт, вынуждены несколько раз продлевать его сроки действия дополнительными соглашениями. В результате мы получаем бесконечные срывы конкурсов и сроков выполнения контракта.
К счастью, те организации, которые сделали много аналогичных работ, уже имеют хороший опыт, и с ними проще работать. Но в конкурсах участвуют предприятия со всей России, поэтому организовать работу с компаниями, которые находятся далеко – в Хабаровске или Ярославле, трудно.
Вторая проблема в том, что в поселениях отсутствуют квалифицированные специалисты, способные организовать и провести работу по созданию генплана от начала до конца. Как правило, данным вопросом занимаются главы поселений, которые в силу отсутствия образования и опыта не могут качественно выполнить эту работу.
В Тосненском районе даже самые отдаленные и малочисленные поселения нашли деньги на создание генпланов, кроме этого привлекаются средства инвесторов.
В Тосненском районе до конца 2013 года 2 поселения – одно городское и одно сельское – не будут иметь утвержденные генеральные планы. Хотя Лисинское сельское поселение не приступило к разработке этого документа, но и не приняло решение об отсутствии необходимости его подготовки. Законом установлены определенные случаи и требования, когда такое решение может быть принято. Но на территории Тосненского района нет сельских поселений, подходящих под такой случай.

Лидия Горборукова:
– Как ведется работа по подготовке генеральных планов поселений в Приозерском районе?

Михаил Киреев:
– Мы приступили к подготовке документов территориального планирования в 2008 году. Ситуация в районе достаточно благоприятная в сравнении с другими территориями области. Это связано с тем, что было принято решение работу по подготовке документов территориального планирования поручить одной организации. Мы провели конкурс. С победителем был заключен муниципальный контракт. Из 14 поселений 11 имеют утвержденный генплан и правила землепользования и застройки. Разработана и утверждена схема территориального планирования Приозерского района.
Что касается сложностей, которые возникают при работе, то здесь я соглашусь с Ольгой Поделенко – это низкая квалификация исполнителей муниципального заказа. Их приходится постоянно контролировать, а исправление ошибок сказывается на сроках подготовки генплана.

Лидия Горборукова:
– Какие проблемы и сложности возникают у проектировщиков при работе с муниципальными образованиями во время подготовки документов территориального планирования?

Марина Коок:
– Трудности возникают еще на этапе заключения контракта. К сожалению, финансирование многих муниципальных образований не позволяет заложить достаточные средства на проектирование градостроительной документации. Ситуация осложняется тем, что обычно в эти документы входят еще изыскания на территорию, на которую будет разрабатываться генеральный план. Совокупная стоимость этих двух работ велика. И та проектная организация, которая хочет готовить генплан, должна взять на субподряд ту организацию, которая будет осуществлять изыскания. Очень трудно договориться о цене, так как плата, которая в результате остается проектировщику, не отражает трудозатрат организации. Стоимость землеустроительных работ составляет 50%. Поэтому на рынке появляются игроки, которые демпингуют, а впоследствии не могут выполнить работу. Сейчас мы готовимся к участию в конкурсе, и основная проблема – найти субподрядчика на изыскания.
Следующая проблема – взаимодействие с муниципальными образованиями, которые по-разному выполняют свои полномочия.
Непонимание возникает и во время сбора исходных данных на всех уровнях – муниципальном, районном, област­ном. Так, чтобы создать карту (план), нужно иметь все кадастровые сведения о тех земельных участках, которые есть на территории. Безумно трудно собирать подобную информацию, потому что сведения о кадастровых номерах может предоставить лишь владелец участка. Публичная кадастровая карта зачастую не отвечает на наши вопросы. В результате мы и заказчику предоставляем не очень достоверные сведения, на основании которых трудно сделать карту (план).
Во время согласования генплана также возникает ряд проблем. Это связано с тем, что Градостроительный кодекс РФ довольно кратко говорит о том, что должно быть в генплане и как его делать. По одному из поселений документация проекта генерального плана случайно попала в один из комитетов в двух экземплярах. Нам пришло два заключения – одно положительное, а другое отрицательное. Если бы можно было исключить подобные моменты, то все это бы шло быстрее.

Лидия Горборукова:
– Вопрос к кадастровым инженерам: сколько стоит создание карты (плана)?

Наталья Мамонтова:
– Одна из проблем подготовки карты (плана) связана с тем, что ее нужно делать в течение 10 дней после утверждения генерального плана. Именно за этот период сведения о границах поселения должны попасть в кадастр. За десять календарных дней нужно уточнить границы поселений, которые не должны пересекать границы земельных участков. Генплан готовят архитекторы, а карту (план) землеустроители, которые не отображают границы населенных пунктов по границам земельных участ­ков. Более того, в генеральных планах не всегда качественно выполнен сбор исходных данных. Поэтому кадастровым инженерам приходится заново собирать исходные данные для подготовки карты (плана). В связи с этим стоимость работ возрастает. Она может составлять от 500 тыс. рублей до 3 млн рублей. Архитекторы готовят генплан по принципу «красивости». При этом забывают, что нельзя резать дороги, потому что они находятся в границах промышленности. В результате идет пересечение границ, и Кадастровая палата не принимает такие документы. Цена была бы меньше, если бы кадастровые инженеры работали совместно с землеустроителями и проектировщиками уже на начальном этапе подготовки генеральных планов. Но такого задания от муниципалов не поступает.

Лидия Горборукова:
– Чем грозит отсутствие в генеральном плане поселения карты (плана)?

Анна Конева:
– В конце 2012 года в Кадастровую плату муниципальные образования стали передавать генеральные планы, которые мы между собой назвали «картинки». Здесь действительно есть расхождения в прочтении градостроительного законодательства, когда архитектурная часть в муниципальных заказах оторвана от необходимости выполнять еще и землеустроительные работы. Эти два вида работ должны быть изначально объединены в технических заданиях органами местного самоуправления.
Дело в том, что Градостроительный кодекс РФ не содержит прямого указания на наличие карты (плана) при составлении генерального плана, но ст. 4 этого закона отсылает нас к земельному законодательству, которое применяется в тех случаях, когда вопросы не отрегулированы градостроительным законодательством. В результате в документах градостроительного планирования должны содержаться материалы, обосновывающие картографические материалы о размещении границ. Вопрос о масштабе работ снимается законодательством о кадастровом учете и актами, говорящими о порядке перевода земель из одной категории в другую.
При отражении документов территориального планирования в государственном кадастре недвижимости мы сталкиваемся с двумя последствиями для граждан. Благодаря органам местного самоуправления в государственном кадастре появляется два вида информации. Первая – это сведения о границах населенных пунктов. Здесь без составления карты (плана) мы с вами никогда не сделаем информацию публичной и доступной. Обязанность по установлению границы поселения относится к прямой задаче органов местного самоуправления и регулируется законодательством об органах МСУ.
Кроме этого, после создания генпланов происходит перевод земель из одной категории в другую. Закон говорит прямо, что перевод считается состоявшимся от даты осуществления государственного кадастрового учета в связи с изменением категории. В данном случае специального акта издавать не требуется. Именно генплан является актом о переводе земель из одной категории в другую.
Существует законодательство об информационном взаимодействии Кадастровой палаты и органов местного самоуправления. Если органы исполнительной и муниципальной власти будут его подробно соблюдать, то гражданам не придется тратить время, силы и средства на то, чтобы реализовать свои права.
Основным документом в составе документов территориального планирования именно для целей перевода из одной категории в другую является не карта (план), а перечень земельных участков, в котором поименованы кадастровые номера, то есть адреса земельных участков. Это как раз и есть та подробная работа, которую необходимо проводить на стадии изысканий, когда делается учет и выбор тех земельных участков, которые будут включаться либо исключаться из границ населенного пункта. Эти требования установлены и Градостроительным кодексом РФ (ст. 23), и федеральными законами о переводе.
В Кадастровой палате работает специальный отдел, который в режиме диалога решает вопросы с органами МСУ. Есть ощущение, что проблема будет снята теми, кто станет держаться обозначенного пути.

Лидия Горборукова:
– Что думают аналитики и застройщики по поводу сложившейся ситуации?

Дмитрий Некрестьянов:
– Я могу присоединиться к тому, что было сказано. Основная проблема, которую пытаются решить муниципалы, – это чистое соблюдение формальностей по утверждению генеральных планов до конца 2013 года. Фактически муниципальные образования, разрабатывая генеральный план на текущий момент и выискивая ресурсы на эту разработку, с моей точки зрения, не особо заботятся о перспективном развитии, а утверждают генплан для галочки. Ведь в него потом можно внести изменения, например с помощью инвесторов. Сейчас мы получили очередную отсрочку. И автоматически это дает возможность исправить ситуацию. Но пока я не заметил принципиального изменения в действиях муниципалов, то есть нет ощущения, что принимая генеральный план, они пытаются запланировать свое будущее.
В большинстве случаев это не будущее муниципального образования, а будущее конкретных инвесторов, которые стоят и стучат в дверь. Пока такая ситуация будет продолжаться, будут появляться полосы застройки, не обеспеченные инженерными мощностями и социальной инфраструктурой. Особенно это касается поселений рядом с Санкт-Петербургом.
Ленинградская область вызывает у меня очень грустное ощущение по тому, что происходит. Я пытался зайти на сайты муниципалитетов Ленобласти, найти генеральные планы поселений и попробовать их рассмотреть. Мне этого не удалось. Схема размещена в таком формате, что невозможно понять, где находится земельный участок, чтобы оценить риски для клиента.
Кадастровая карта тоже вызывает грусть. Я надеюсь, что когда-то она станет похожей на геоинформационную систему, которая существует в Санкт-Петербурге.

Николай Кузнецов:
– У муниципалов много проблем: отсут­ствуют финансирование, профильные специалисты и т. д. На мой взгляд, если до главы каждого муниципального образования жестко донести все эти вопросы, то, наверное, найдутся специалисты, а техническое задание будет составляться правильно. Есть же какие-то положительные примеры, когда между проектировщиком и муниципалами идет конструктивный диалог. Эти проектировщики могут работать и в других муниципальных образованиях, где еще не готовы генеральные планы. Я понимаю, что есть Федеральный закон №94, но возможны же другие рычаги для решения этого вопроса. Если генеральные планы двух-трех муниципальных образований будет делать один проектировщик, то, по крайней мере, границы между ними будут стопроцентно реальные. Как это сделать – не знаю. А самое главное, я до сих пор не понимаю, есть ли у муниципальных образований заинтересованность в своем развитии.

Дмитрий Панов:
– У компании «Старт Девелопмент» есть земельные участки в нескольких муниципальных образованиях. В двух из них не принят генеральный план, а в одном принят. Мы как застройщики до 31 декабря 2012 года утвердили проект планировки своих участков, чтобы у нас был задел на дальнейшее развитие. Сейчас мы будем работать с поселениями по внесению изменений. Мы активно помогаем поселению, которое не имеет ни юриста, ни архитектора в решении градостроительных вопросов.
Еще одна проблема, которую сегодня не затронули, это правила землепользования и застройки. Там тоже есть границы национальных зон, сведения о которых тоже необходимо вносить в Кадастровую палату. А так я присоединяюсь ко всем коллегам по поводу того, что у некоторых проектировщиков не хватает опыта для того, чтобы довести огромную работу до конца. Также не хватает людей на местах, чтобы этот процесс сопровождать и контролировать.

Алексей Верещагин:
– У нас есть несколько поселений, на землях которых мы ведем строительство. Главное из них – это город Шлиссельбург, где мы реализуем проект «Ноутбург». Я считаю, что у нас идет конструктивный диалог с главным архитектором Шлиссельбурга, который ратует за развитие своего города и компетентен во многих вопросах. С застройщиками по Шлиссельбургу и с фирмой, которая делает генеральный план города, мы проводили круглые столы и обсуждали насущные вопросы развития.
Размещая свои будущие объекты, мы предусмотрели школы, детские сады и другие социальные центры – баню, Дом культуры, бассейн. Все проблемы с администрацией мы решали в режиме конструктивного диалога. Также мы участвовали соинвесторами при подготовке генерального плана Шлиссельбурга. Это исторический город, поэтому мы не нарушаем его внешнего облика. Старую часть сохранили в «малоэтажке».

Вопрос из зала:
– Имеют ли под собой экономическое обоснование генеральные планы, которые разрабатываются поселениями? И как они соотносятся с концепцией социально-экономического развития Ленинградской области?

Евгений Домрачев:
– Без программы социально-экономического развития поселения, утвержденной представительным органом, не может разрабатываться генеральный план. Практически все поселения приняли программы социально-экономического развития.
По поводу соотношения генпланов поселений и концепции социально-экономического развития региона мы собирали рабочее совещание, приглашали всех глав или их ответственных представителей. Разослали им схему территориального планирования Ленобласти. Были высказаны замечания по поводу того, где происходила накладка или не учитывались некоторые объекты. После этого были внесены изменения. Может, в ряде случаев технические ошибки остались, но они будут устранены во время внесения изменений. Эти документы открытого типа. Нельзя вносить изменения в проекты планировки, если это ломает красную линию.
Подготовка генеральных планов – это длительный процесс, который невозможно решить быстро, в одночасье. Это связано с деньгами, специалистами и в целом с образовательным цензом общества. Мы по Всеволожскому району полтора года назад проанализировали ситуацию: если сложить все «хотелки» инвесторов, отображенные в генеральных планах, то Всеволожский район увеличится в численности на миллион. Спрашивается: а где взять столько населения?